提要: 本文構建了中國基層法治研究分類框架，并將城市基層政府作為法律資源運用的主體與焦點，同時延續法律社會學重視法律實踐及合法性 建構的研究傳統，通過治理“住改商”案例，提煉出“尋法—宣法—執法—督 法”的法律行動過程，進而以“管理合法性”概念來統領政府法律行動的機 制分析。這有別于“社會反抗”類的法律行動研究，完善了國內法律社會學 研究的“國家( 政府) ”面向。在此基礎上，本文進一步將“管理合法性”細分為全程管理、互動管理、能動管理三個維度，基層政府在這三個維度塑造并 使法律行動呈現不同的樣態，體現出行動中的合法性，這為我們理解政府的 法律行動提供了一種具體和維度化的分析路徑。

關鍵詞: 基層法治 法律行動 管理合法性

法治是當代中國社會治理的重要議題。① 在“法治”的宏大話語體系中，無論是國家還是民眾都對通過法治來實現社會正義寄予厚望。但是，法治的理想必 須落實到具體的制度和技術層面，難點是如何實現法治之“治”，確保法律實施和法律實效( 蘇力，2000: 2; 凌斌，2013) ?；鶎? 社會) 法治是法治理想得以具體實踐的基礎，它將法治的抽象原則應用到具體的社會生活之中，成為法與社會互 動、法律社會學研究的焦點場域。

近年來，為響應“依法治國”，各級政府特別是基層政府在社會治理中將“依法治理”作為宣傳口號和治理技術不斷表征自己的行為，② 法治現象在實踐中不

*本研究受中國社會科學院國情調研重大項目“社會治理現代化與構建基層社區治理體系”的支持。 感謝諸位師友的幫助及匿名評審專家的寶貴修改建議。文責自負。

① 如黨的十九大強調“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，促進國家治理體系和治理能力現代化”。同時，強調社會治理的“法治保障”，提高社會治理“法治化”水平。

② 廣義上法律泛指一切規范性文件，包括地方性法規等; 狹義上僅指全國人大及其常委會制定的規范性文件。本文采用廣義的理解。

斷顯現但也暴露出種種問題。同時，現代法律在很大程度上適用于城市社會，考 察城市社會中的法治實踐，法在社會治理中的作用，有利于衡量依法治理的可能 限度。那么，在城市社會，基層政府使用法律的過程和機制是什么? 在基層法治實踐中，政府行為如何持續動態地建構基于法律的合法性? 對上述問題的回答， 有助于深入認識法律是否以及正在如何進入城市基層的社會治理，進而深化對 法治實踐及其效果的認識。

一、文獻回顧與研究維度

長期以來，關于中國基層法治研究集中圍繞國家/ 民眾、①城市/ 鄉村兩條軸線展開( 圖 1) ，并形成了較為豐富的研究成果。在中國基層法治研究分類框架下，欲研究當代城市基層政府的法律行動，需在分類基礎上將其置于整體的學術 場域予以比較和審視。

圖 1 中國基層法治研究分類框架

第一，“國家—鄉村”的法治研究( 圖中Ⅰ域) 。這一研究維度自上而下，考察鄉村社會既存的規范以及現代法律進入鄉村后規范競爭的狀況。國內學界的 早期研究包含“炕上開庭”“依法收貸”“法律多元”“權威多元”等( 王銘銘、王斯福主編，1997; 趙旭東，2003) 。這類研究認為，在現代化進程中，法治對中國傳統鄉村秩序并沒有形成根本的重構與改造( 劉思達、吳洪淇，2010) ，現代法律只有

① 國家( 政府) / 民眾是研究中國國家治理的重要軸線，體現在國家及其各級政府在各領域中決策和執行等方面與社會組織、社會群體間的關系上，這一軸線在當代中國研究中逐漸占據了主導地位( 周雪光，2014) 。為簡潔起見，本文中政府作為國家力量的代表出場。

與鄉村社會的風俗、習慣、地方權威甚至地方性儀式結合，才能被民眾所認可并 發揮解糾與重塑秩序的效力。盡管如此，為建立鄉村基層法治，國家通過持續的“送法下鄉”促使法律的力量向鄉村滲透( 蘇力，2000: 30) ，但也引發了現代法律體系與鄉土社會間的緊張( 趙曉力，2005) ，這說明國家( 政府) 主導的法律實踐需尊重鄉土社會傳統，注意分析法律的具體運作環境。

第二，“鄉村—民眾”的法治研究( 圖中Ⅳ域) 。與“送法下鄉”突出法律與鄉村本土性資源的張力不同，“迎法下鄉”認為，在法治進程中，法律變成了農民日常生活的實用工具箱的部件，法律被改造為新的鄉村習慣法( 應星，2007 ) 。也有研究擴展了“迎法下鄉”的涵義，指出在越來越具有現代性特征的鄉村社會， 法律已成為鄉村社會建構與維持秩序的力量( 董磊明等，2008) ?！八? 迎) 法下鄉”之下，有了一定現代法律知識與法律意識的鄉村民眾拿起法律武器，應用法律的話語行動( He et al．，2013; 梅麗，2007 ) ，甚至異化為“依法紛爭”( 陸益龍， 2019) 。同時，一部分農民越來越多地使用法律和中央政策來質疑地方政府對權力的濫用，如“依法抗爭”( O'Brien，2013; O'Brien ＆ Li，2006) 、“以法抗爭”( 于建嶸，2004) 。不過，也有研究認為“依( 以) 法抗爭”并不直接關注法律及后果，而利用現有制度尤其是法律維權并避免沖突性抗爭才是“依法或以法”( 管兵， 2015; Su ＆ He，2010) 。這表明在鄉村場域，國家( 政府) 和民眾都將法律資源作為彰顯自身行為合法性的重要依據。

第三，“城市”的法治研究( 圖中Ⅱ、Ⅲ域) 。相較于鄉村，有關中國城市基層

法治研究起步較晚( Michelson，2007; 董磊明等，2008) 。在“城市—民眾”法治研究中( 圖中Ⅲ域) ，目前也積累了相當的學術成果并主要集中在如下領域。一是工人維權。與工人的“道義經濟型抵抗”( Chen，2003) 不同，當“依法維權”成為國家的主導意識形態及社會治理方式時，工人也會拿起法律武器，而只有真正實現“依法治國”才能使國家制度化吸納社會的“依法抗爭”( Lee，2007; 程秀英， 2012) 。二是征地拆遷。如城市拆遷戶群體以法律為核心建構合法訴求，選取合法的表達與動員方式“以法維權”( 施蕓卿，2007) ，而被拆遷者給法院的壓力也會限制拆遷的違法違規，但法律法規的調整也會改變行動者可利用的法律資源并對法律的適用性產生不同的解讀( He，2014; 黃榮貴等，2015) 。三是業主維權。業主借助法律“依法訴訟”與“依法信訪”( 沈原，2007 ) ，甚至“法權抗爭” ( 陳鵬，2010) 。業主維權往往牽涉基層政府，堅持法律中心性的維權將推動基層政府的治理轉型，但法律在業主維權中也存在“維權武器”與“維權瓶頸”的雙重屬性( 劉子曦，2010，2014) ，伴隨“依法”“規則”等同時出現的詞語往往是“政府”和“國家”。一般來說，制度內法律維權可以破解依( 以) 法抗爭的多重困境， 促進政府依法行政，有利于營造更好的法律環境( 管兵，2015 ) 。這就提出了城市社會中政府的法治角色、法治行為或法律行動的問題( 圖中Ⅱ域) 。陳映芳( 2013) 曾在對城市“違規”空間的發生機制的分析中敏銳地注意到，需將“政府” 視為重要的行為主體，關注政府行為的規范性、合法性，但同時也指出，盡管法律 規則已成為國家規訓并管理社會成員、維持城市秩序最重要的手段之一，但法律 社會學至今較少被運用于( 中國) 城市社會研究中是“一個頗具意味的學術現象”，①這也提醒我們需對城市社會中政府的“法律( 主義) 行動”加強研究。

綜上可見，在“送法下鄉”之外，圍繞基層法治涌現出了諸多極具啟發性的 研究。曾經作為“法律不入之地”的鄉村呈現出“迎法下鄉”“依( 以) 法抗爭” 等，形成了“規則意識”與“權利意識”( Perry，2007; 程秀英，2012) 。不過，或許是因為現代法治與鄉村相遇極具張力，上述“國家—鄉村”“民眾—鄉村”研究持續 圍繞鄉村展開，卻對城市社會的基層法治問題關注不足。而在城市社會，如前所述，大量研究( “城市—民眾”) 關注工人、拆遷戶、業主的維權行動，進而發展出一系列“社會反抗”類概念和策略范式。但這類研究雖然均意識到民眾運用法 律能促進政府依法行政，進而可推動基層政府的治理轉型，但很少將城市基層政 府作為法律資源運用的主體與焦點予以研究，而將其作為背景; 也鮮少詳細闡釋政府運用法律資源進行社會治理的機制與邏輯，而重點關注了民眾的行為，某種 程度上對國家( 政府) 的法律行動有所忽視。也就是說，在當前的基層法治研究中需進一步關注城市社會中國家( 政府) 的法律行動。

二、研究案例與研究方法

伴隨城市的迅速發展擴張，各種城市病( 如違建、停車問題等) 日益突顯。治理城市病正成為各級政府開展城市社會治理的重點與難點。與此同時，在政 府權力清單約束、行政訴訟日益增長以及依法治國、依法治市的背景下，城市基

① 在該文中，作者認為其關于城市“違規”空間的研究并不是規范的法律社會學成果( 陳映芳，2013) 。感謝匿審專家對此文獻的提醒，進一步的比較分析參見后文討論。此外，綜合來看，“國家( 政府) —城市”( 圖中Ⅱ域) 的既有研究較為分散，主要體現在城市基層的非訴訟調解、某些職能部門( 如城管) 的執法等( 劉磊，2015) ，但這些研究更為關注“權力”的運作機制與社會反抗，對法律因素、政府法律行動特征等方面的研究還存在不足。

層政府開始有意識地試圖運用各類法律資源。本文以 B 市 A 區基層政府①治理居民樓首層住改商( 以下簡稱“住改商”) ②為線索，集中考察政府“依法治理”的法律行動過程與機制，以透視政府法律行動對基層治理變革的影響。

A 區屬中心城區，近年來在特大城市的迅速發展進程中面臨大量治理難題， 而作為全國文明城區，A 區也不斷加大治理力度，優化城市環境，并以治理“住改商”為突破口應對城市病?！白「纳獭敝饕l生在 20 世紀 70、80 年代建成的老樓，最初工商部門批準執照經營是為解決個別困難居民生活，但隨著房價上漲特 別是門臉房租金暴漲，“住改商”現象嚴重蔓延。據 A 區所轄街道統計，“住改商”違法經營涉及區內所有街道，總數達 2218 家。③ “住改商”形成的商鋪在方便居民的同時也引發了諸多問題。首先是房屋安全問題?！白「纳獭焙?，商鋪常 被多次轉租反復裝修，不但房屋墻體遭破壞，水電氣等管線也受到影響，樓上居 民對樓體安全表示強烈擔憂。其次是經營擾民問題?！白「纳獭钡纳虘舫＝洜I到深夜，人車嘈雜。如據 A 區所轄 BLZ 街道統計，2016 年上半年，該街道轄區內 1331 件政民互動件中有 550 件是“住改商”引起的投訴，占投訴總量的 42% 。④ 最后是環境秩序問題。有的商戶不僅“住改商”，還向外延伸建避風閣，擠占人 行道，形成了違法建設; 有的店外經營，搶占公共空間; 有的門前堆放物品，影響居民出行和行人過往。

針對“住改商”，實際上 A 區自 2012 年開始曾在轄區某街道試點治理，但一直難以推進。自 2015 年開始，A 區政府將治理“住改商”列為“折子工程”，由區社會辦為牽頭單位，舉全區之力動員各街道開展依法治理。本文采用個案分析 方法，文中涉及的數據和材料主要來自筆者在對整個案例研究過程中接觸到的 會議記錄、檔案資料、政府文件，以及由參與觀察、個案訪談等獲取的一手資 料等。

① 在城市基層治理實踐中，街道辦、居委會往往作為基層政府的代表出場。因此，本文所提及的城市基層政府涵蓋區政府及其職能部門、街道辦與居委會，下文以“區—街道—社 區”或“A 區政府”指代。

② 居民樓首層住改商一般形象地被稱為“開墻打洞”“拆墻打洞”或“開窗破洞”。

③ 《A 區街道系統治理“住改商”情況階段報告》( 2016 年 7 月) 。據介紹，“這個數字還是不完全的，僅僅統計了城區沿街居民樓‘開墻打洞’情況，小區內部的還沒有到治理那一步”( A 區社會辦主管領導 L 訪談記錄，201607L) 。

④ 《A 區 BLZ 街道治理“住改商”工作記錄》( 2016 年) 。

三、依法治理“住改商”的法律行動過程

依法治理的直接含義是依照現行的相關法律法規治理，以“法”作為行動合 法性的支撐。當代中國的治理結構轉型是從“權治”或“政治”社會向“法治”社會轉型( 郭星華，2013: 263; 馮仕政，2013: 17) 。隨著“法治”社會的推進，基層政府正有意識地淡化“權治”色彩，力圖以各種合乎法律法規的方式開展依法治 理。本文將依法治理“住改商”的法律行動實踐歸納為“尋法—宣法—執法—督 法”四個階段，進而考察基層政府管理合法性①的法律行動特征。

( 一) 尋法階段: 習法與觀望

法律是處理社會關系、解決糾紛、分配利益的工具，也是一套認知概念的分類體系和社會行為的腳本( 劉子曦，2014) 。在“尋法”階段，A 區政府將行動重點放在積極尋找廣泛的法律資源，建立行動的法制基礎。案例中的“住改商”涉 及 A 區所有下轄街道，“前些年時不時整治，但效果有限，主客觀原因很多，但有一條很重要，就是( 政府) 沒有真正學好法，用好法”( 201607L②) 。

從尋找法律依據來看，治理“住改商”至少涉及 21 部法律法規( 其中由全國人大制定的 5 部，由國務院及部委制定的 6 部，由 B 市制定的 10 部) ，涉及其中51 個法條。③ 為此，區社會辦聘請專業律師，組織各相關部門、街道、社區工作人員研習法律法規。表面來看，治理“住改商”有法可依，但實際上有關“住改商” 的違規/ 違法( 陳映芳，2013) 涉及城建、規劃、工商、綠化等多個部門，而每個部門都有自己的執法權限。參與此次治理且受聘請的 Y 律師坦言: “其實還是困惑……( 雖然) 我們找了很多東西( 法律法規) ，但都是支離破碎的，不是一個完整的東西”( 201608Y) 。

① 合法性是一個頗為復雜的概念，界定也很多元，研究者多根據具體研究目的和理論來選擇分析維度( 鄧燕華，2019; 任敏，2017) 。在組織社會學中，如新制度主義提出合法性機制不僅約束組織的行為，而且可以幫助組織提高社會地位，得到社會承認( 周雪光，2003: 74 － 78) 。將合法性機制的討論延伸到政府行為，本文受薩奇曼( Suchman，1995) 研究的啟發，將從“管理( managing) 合法性”探討基層政府的法律行動，行動的“合法性”主要指合乎法律法規、程序規范的要求和約束，類似于規制性的合法性( 斯科特，2020: 77) 。

② 文中首次出現的受訪對象，會在訪談材料說明中加以介紹，如“A 區社會辦主管領導 L”。

再次出現時僅列出時間和代碼，如“201607L”，下同。

③ 因篇幅所限，此處不一一列出相關法律法規和政府部門執法權限。

A 區政府一邊積極“習法”，一邊通過工商、城管與商戶的日常街頭管理互動，傳遞將依法治理的“非正式”信息，如告知商戶停止裝修或承租“住改商”門 臉房等，但“住改商”商戶有自己的考慮?！奥犝f政府要整治，但我這鋪面開了很 多年了。上頭經常有整改通知，可這條街這幾年又冒出了多少( 店鋪) ，月月有 ( 店鋪) 在裝修…… 政府應該整不過來吧”( BLZ 街道商戶 C 訪談記錄，

201607C) 。

由此可見，盡管有被整治的擔憂，但商戶普遍抱有“多年既成事實難以改 變”和“法不責眾”的觀望心態。政府部門有意識地援引法律以增強治理的合法 性，但在日常治理實踐中，合法性不能限于文本上的法條本身，關鍵還在于執行或運用法律法規是否有效，必須關注法律行動的社會過程( Gould ＆ Barclay， 2012; 劉思達，2016) 。

( 二) 宣法階段: 動員與分化

文本上的法律需要被激活，因為法律常常沒有明確的規定行為，甚至存在爭議或模糊性( Suchman ＆ Edelman，1996) ?！皩しā敝?，工作人員仍擔心“一旦遇到法律意識、維權意識強的商戶或業主，容易被揪住基層整治工作漏洞……存在訴訟隱患”( 區社會辦科長 J 訪談記錄，201607J) 。出于增強合法性、防范被訴等法律風險的考慮，A 區政府以“街頭”宣法開展法律動員。

街頭空間是城市基層各群體最經常使用的公共空間( 陳柏峰，2019 ) ，政府在“住改商”密集的“街頭”針對不同的宣法對象開展動員的方式也各有不同。 例如針對“住改商”商戶或業主，通過街頭張貼告知書使其從法律上認知“住改 商”的違法性質，同時召開街道一級的治理動員大會，由工商、公安、城建、城管 等部門從管理職能向商戶或業主宣講相關法律法規，將“住改商”從模糊的“影 響街面秩序”“安全隱患”明晰為具體地違反某些法律法規。而為動員周邊居 民，“宣法”采取懸掛橫幅、致居民的一封信等方式，強調治理行動的合法性在于 依法依規提升城市環境，消除安全隱患，為民辦事。

在“宣法”過程中，商戶或業主面臨“違法”的認知壓力，反應逐漸分化。一是愿意配合并自行整改。這類“住改商”主要是業主自營或業主直租的“老店”，營業手續齊全?！拔疫@店開了很多年，有手續，你看這街面亂的，整改也不全是壞事”( 201607C) 。二是愿意整改但要求政府給予補償。這類“住改商”多是生活有困難的當地居民( 如低保戶、殘障人士等) ，經營或出租收入是主要收入來源?！斑`法不違法的，我是拆遷過來的低保戶，家里收入就靠這小店，你說怎么辦?”( CW 街道商戶 D 訪談記錄，201608D) 還有一類是不愿配合自行整改。這類店鋪主要源自商戶轉租或中介出租，有的已被轉租多次?！耙f‘違法’我也 不清楚，但我剛裝修完這個門臉不到半年，生意都還沒回本”( CW 街道商戶 W 訪談記錄，201608W) 。一般來說，法律動員或參與建構著人們的認知結構，形塑著人際互動方式( 劉子曦，2014) 。這一階段的“宣法”行動，政府既針對治理的直接對象( 商戶或業主) ，又涉及周邊社區居民，點面結合將商戶、業主、居民都動員進法律的認知結構中來，為開展具體執法營造了社會輿論。

( 三) 執法階段: 規范與消減

政府職能的發揮依賴其已獲授權的權威和不斷改進的程序與技術，并將法治化、規范化等作為核心議題( 渠敬東等，2009) 。根據“宣法”階段的調查，已上治理臺賬的 2218 家“住改商”戶存在不同的經營情況?！白詈蒙鲜值氖菬o執照的。而異地經營的商戶，絕大部分沒有在所在地核準登記，所以工商也好辦。最 難辦的是有執照的……我們的方法只能是讓它隔離( 201607J) 。所謂隔離，就是恢復原來樓體結構、樓前綠化，重新安裝被破壞的圍墻柵欄，“人家有執照…… 陽臺門是封了，但從樓道門進，敲門、開門營業沒有問題，因為有執照”( SJ 街道工作人員訪談記錄，201608Z) 。

考慮到“住改商”的歷史成因，基層政府試圖借助一套程式化的流程盡可能地減少執法阻力( 盛智明，2017) ，以程序規范積極管理自身的法律行動過程，規避被商戶起訴的風險，突出行動的合法性。以 BLZ 街道為例，在執法的具體程序環節上，一是明確執法分工，如工商針對無照非法經營，住建委針對擅自變動 房屋主體和承重結構，規劃委針對違反規劃許可，城管針對違章建筑、私設牌匾、 擅自占用、挖掘城市道路等，園林局針對占用、破壞綠地，食藥監局針對無證非法 制售食品經營等。二是規范行動方案，如吸收公安、醫療、消防部門參與，安排專 人負責執法過程中的治安防范和處理，制止暴力抗法行為，“對于個別情緒激動的商戶或業主，及時調動社區民警進行約談，迅速處理”( CW 街道城建科科長 H訪談記錄，201607H) 。三是全程取證，在整個執法現場全程拍照與不間斷錄像，并注意清點保存被治理商戶的物品，“現場工作有視頻資料備案，萬一鬧上法院，也有證據”( 201608Y) 。四是安排施工單位修復房屋門窗，恢復樓體外圍綠地和圍墻等。整個執法過程按照各部門職責和法定程序進行，行動強調風險防 范，凸顯程序合法性。

在上述程序規范導向的執法行動中，“住改商”數量明顯消減。從政府與商戶的執法互動來看，對應“宣法”階段商戶的分化，執法結果大體呈現為拆除、隔 離、限時整改三類。一是拆除“明顯違法的”。如之前“宣法”中“不愿配合自行 整改”的商戶大多存在占道經營、占用綠地情況，商戶沒有私自擴大經營面積的 合法依據。二是隔離“基本合法的”。一些商戶有合法的營業證照，被執法隔離 經營的商戶雖有抵觸情緒，但保住了經營。三是限時整改“愿意配合的”。一部 分商戶經“宣法”同意配合并自行整改，執法人員協助調解業主和租戶的租金爭 議。據區社會辦干事 Q 介紹: “執法中拆除、隔離、限時整改各約占三分之一” ( 201607Q) 。將治理過程中的技術治理( 如執法程序) 和指標管理結合( 渠敬東等，2009) ，體現出政府以強化依法依規來突出執法過程的合法性，確保符合程序規范。

( 四) 督法階段: 協商與萎縮

盡管基層政府在尋法、宣法、執法階段注重法律行動的“合法化”過程，但短期行動的“合法化”不一定能穩定長期治理績效。事實上，A 區政府也擔心治理后的反彈?！氨O督，以前總想著怎么控制違法，現在我們轉變思路，既然要依法治理，還是要從‘法’上去做些工作吧”( 201609L) 。在實踐中，A 區政府將“督法”重點轉移到動員居民參與和推動后續法制建設，促使“住改商”持續萎縮。

一方面是動員居民參與監督。A 區政府“以群眾力量解決群眾問題”引導相關社區居民開展“住改商”及樓體安全大討論，通過公共場合的討論將依法治理、依法監督等理念滲透到公眾話語中，獲得合法的輿論外衣( 周雪光，2003:

136) ，同時在社區討論中協商出臺限制及舉報“住改商”的居民公約，營造全民協商治理①“住改商”的輿論氛圍。在法律法規有效供給不足的情況下，動員社區居民開展協商有助于彌補立法局限與困境( 江必新、王紅霞，2014) ，協商框架下居民參與形成的居民公約也因此成為治理“住改商”的支持規范，使得基層政 府在后期持續治理中意識到以居民自治擴展合法性基礎的意義。

另一方面是開展后續法制建設。為持續合法化治理過程，鞏固行動效果，A區政府對治理“住改商”的法制需求明確體現在三個層面。一是治理行動本身。 A 區政府報請市人大制定治理“住改商”的地方性法規，為依法治理提供更具操作性的法律文件。二是居民層面。建議法律法規強化對其他居民合法權益的保

①以治理“住改商”為契機，A 區政府推動社區協商治理。不過，社區協商的方式、程序等不是本文研究的主題，限于篇幅，此處不詳細展開論述。

護，如“住改商”周邊受擾群眾可作為民事訴訟的主體對“住改商”業主或商戶提 起聯合訴訟，由法院強制其恢復房屋原結構和使用性質，并可附帶民事賠償。三 是業主與商戶層面。建議對拒不整改的業主由房管部門“凍結”房屋產權證，限 制交易自由等。① 可見，治理實踐中的法制風險使基層政府意識到既有法律資源的不足，以行動經驗為基礎向立法部門等提出法制建議，重視法律法規的可操 作性與法制建設的持續支撐。

四、管理合法性: 基層政府的法律行動機制

法律社會學尤其關注法律的實踐過程，文本上的法律并不會主動發聲，“合 法性”也并非一個既得的實在物，而是行動者基于法律不斷建構的產物。在前 文所述治理“住改商”的法律行動中，基層政府有意識地尋求法律法規的支持( “尋法”) ，建構法律認知( “宣法”) ，規范程序與技術( “執法”“督法”) 。本文認為，表面上基層政府不斷以“依法治理”來表征、外顯自身行為，其內在機制在 于建構或“管理”合法性進而有效推動治理過程。

“管理合法性”源自薩奇曼對組織行為合法性的經典討論 ( Suchman， 1995) ②。合法性既是壓力也是資源，組織有動力去獲取、維持和修復合法性，這是薩奇曼意義上的管理合法性或合法性管理( Suchman，1995; 鄧燕華，2019 ) 。一般來說，較之法律社會學，組織社會學對合法性的理解較為寬泛和宏觀，③但薩奇曼等( Suchman ＆ Edelman，1996) 也注意到法律社會學能有益地借鑒組織社會學的研究，進而在“行動中的法”、法律實踐的微觀意義上討論組織行為的合 法性。因此，本文借鑒“管理合法性”來探討基層政府的法律行動，其行動合法 性主要指合乎法律法規、程序規范的要求和約束，關注基層政府如何管理自身的

① 整理自《A 區街道系統治理“住改商”情況工作報告》( 2016 年 12 月) 。

② 雖然薩奇曼該文以管理合法性( managing legitimacy) 作為標題，但文中討論的是合法性管理( legitimacy management) ，并區分了實用合法性、道德合法性、認知合法性三類合法性的具體管理策略。

③ 這里主要指組織社會學中新制度主義對“合法性”的理解，即“合法性”不僅僅是指法律制度的作用，而且包括了文化、觀念、社會期待等( 周雪光，2003: 74) 。合法性在社會生活里具有決定性的影響( 劉思達，2005; 斯科特，2020: 198) ，從合法性角度來認識、解釋組織現象，任何組織都必須取得合法性，適應制度環境才能生存( 周雪光，2003: 104) 。

合法性。具體來說，本文將在兩個層面討論推進“管理合法性”研究: 一是在理論脈絡上，從法律社會學的研究傳統探討法律實踐中基層政府行為的合法性 “管理”或建構; 二是以研究案例為基礎進一步拓展，提出基層政府具體實踐“管理合法性”體現在全程管理、互動管理、能動管理三個維度，繼而在法律行動的 意義上賦予“管理合法性”這一理論命題新的內涵。

( 一) 被弱化的政府法律行動與管理合法性

前文在對中國基層法治研究的分類梳理中，曾注意到在不同的空間或場域 ( 城市/ 鄉村) ，不同的行為主體( 國家/ 民眾) 圍繞法律資源及其合法性的競爭， 表現出“送法下鄉”“迎法下鄉”“依( 以) 法抗爭”“依( 以) 法維權”“法權抗爭” 等不同的行動策略。那么，在法律社會學的理論脈絡和研究傳統中，關注政府 ( 作為法律行為的主體) 的法律行動的意義何在? 以“管理”合法性為視角，前述基層法治研究中“國家( 政府) —民眾”互動框架的研究缺憾何在?

法律社會學興起于 20 世紀初期，盡管其主要理論淵源來自西歐，但真正使這一學科發展繁榮卻是在美國( 季衛東，1999) 。法律社會學將法律置于社會的具體場域，其受廣泛認同的經典理論視角是“差距論”，即研究“書本上的法” ( law in books) 與“行動中的法”( law in action) 之間的差距，強調對法律相關現象的研究不能停留在紙面，需從法律條文和判例轉向法律實施過程中的各種問題， 關注具體的社會事實和不同行為主體的法律實踐( Gould ＆ Barclay，2012; 劉思達，2016) 。① 不同于傳統的法律形式主義，“差距論”體現的法律現實主義是 20世紀 60 年代興起的美國“法律與社會”研究( 運動) 的基本理論出發點，其內容涉及法律組織、法律行為、法律意識、合法性等多個領域，并廣泛認識到由于法律 自身存在的局限性與社會生活的多變性，這就要求在運用法律時，必須實現法律 條文與具體社會場景的有機結合，關注行為主體在法律實踐中能動地建構或“管理”基于法律的合法性( 劉思達，2016; Seron et al．，2013; 劉子曦，2010; 季衛東，1999) 。隨著“法律與社會”研究( 運動) 的發展，20 世紀 80 年代中期又出現了一次重要的理論范式轉換，即關于“日常生活中的法律”( law in everyday life) 的研究，②其基本立場是認為法律體現著社會的霸權和意識形態，提倡從普通人

①“差距論”的經典文獻很多，如 Pound( 1910) 以及后來 David M． Trubek，Marc Galanter， Austin Sarat 等法律社會學家的研究，為精練起見，本文只列舉了較新的研究文獻。

②這一范式轉換也被稱為“文化轉向”，并形成了法律社會學中的安赫斯特學派( Amherst School) ( 參見 Silbey，2005; 梅麗，2007; 劉思達，2016 等) 。

的角度解讀法律并強調法律過程中的權力關系( 如話語競爭) ，集中關注普通人( 尤其是工人階級、女性、少數族群等社會弱勢群體) 對法律的抵抗過程，形成了“權力/ 不平等”范式( 劉思達，2016; 梅麗，2007; Silbey，2005) 。

綜合來看，在“差距論”范式下，法律社會學比較留意“作為社會行動的法律”( 陳映芳，2013) ，而在“權力/ 不平等”范式影響下，法律社會學內含支配與反抗元素，更關心“社會反抗”中法律行動的合法性議題，即在法律實踐過程中更 關注社會組織、民眾的依法抵抗傾向和合法性管理，而對作為權力支配一方的公權力( 如政府) 的法律行動研究逐漸淡出( Gould ＆ Barclay，2012; Seron et al．， 2013) 。① 由于“權力/ 不平等”范式的巨大影響，這一研究傾向在針對國內議題的法律社會學相關研究中也十分明顯( He，2014; Su ＆ He，2010; Lee，2007; Chen，2003) ，集中體現在前文所述的民眾維度上( “鄉村—民眾”Ⅳ域、“城市—民眾”Ⅲ域) ，出現了大量的“依( 以) 法抗爭”與“依( 以) 法維權”類研究，而在國家( 政府) 維度( Ⅰ與Ⅱ域) 的法律行動研究卻相對缺乏。

法律社會學家威勒曾言，法律發揮作用的過程涉及對法律不同的理解和執行力( 楊帆，2018) 。從“差距論”到“權力/ 不平等”范式，法律社會學持續將法律實踐過程作為研究的中心，不斷認識并強調行為主體在法律實踐中的能動性和合法性建構( “管理”) ，同時也將更多的研究注意力集中在工人、利益受損民眾等社會群體。但有研究指出，不同于歐美國家中政府與法律的關系，中國的“政治—法律”關系結構更接近于達瑪什卡( Mirjan R． Damaska) 所說的“能動型國家”的傳統，即法律( 包括司法) 是一種國家權力行使的方式，它承載了國家權力的特定意識形態( 達瑪什卡，2015: 104 － 114 ) 。因此，立足中國社會的實踐情境，無論是為觀察“行動中的法”，還是為分析日常生活中法律的支配與反抗，除了研究民眾“迎法”，運用法律武器的抵抗或維權外( O'Brien ＆ Li，2006) ，更離不開研究政府在法律行動中建構或“管理”合法性的過程和微觀機制。

( 二) 管理合法性的三個維度

盡管薩奇曼( Suchman，1995) 提出“管理合法性”，但學界更多地注意其對合法性的定義和三類合法性的經典劃分，對管理合法性本身的微觀機制和過程的研究相對欠缺( 周雪光、趙偉，2009) 。事實上，管理合法性絕不僅限于獲取、維

①一般來說，基于歐美國家“小政府”的傳統和政治體制等原因，其政府的法律行動主要是警察部門的執法。與僅僅作為違法行為的應對工具不同，警察也會對維持秩序與提升公民福利做出貢獻，代表性研究參見 Manning( 2003) 。

護、修復合法性的三個階段，在法律社會學看來，“管理”合法性內嵌在法律的實踐過程中( 劉思達，2016) ，需要嫻熟的組織行動策略和技術。本文將基層政府作為法律資源運用的主體與焦點，嘗試從全程、互動、能動管理合法性這三重微觀機制來探討法律行動中的合法性( legitimacy in action) 。①

1.合法性的全程管理

對合法性的全程管理體現在“尋法—宣法—執法—督法”的全系列法律行 動過程中。在以往基層法治研究中，作為“依法抗爭”對象的基層政府往往存在“枉法”行為( O'Brien ＆ Li，2006) 。同時，對基層政府行為的考察大量集中在執行政策時的各種策略，呈現治理的低度合法性( 周雪光，2011; 陳映芳，2013 ) 。但從治理“住改商”來看，A 區政府正有意識地開展合法性的全程管理，“依法”包裝整個行動過程。如在“尋法”階段尋找法律資源，研習相關法律法規，明確 職能部門權責; 在“宣法”階段建構法律認知，對商戶和周邊居民分類開展法律動員; 而在具體“執法”中將執法對象細分為“明顯違法”“基本合法”“愿意配合”等類型，執法中突出程序合法性，注意按照程序流程操作并保留相應的行動證據，以符合法律規范與司法證據的要求( 朱濤，2015) ; 在“督法”階段則進一步明確依法監督，以動員居民參與監督和推動后續法制建設為重點，既依托居民自 治擴展治理行動的合法性基礎，又以法制建設持續合法化治理行動?？梢娒總€ 階段都在強調打造行動的合法性，從法律角度謀劃治理流程，突出專業性、程 序性。

需要說明的是，基層政府突出合法性的全程管理存在現實考量: 一是塑造政府法治形象，行動全程訴諸明確的法條法規和程序，強調依法依規，彰顯合法性 以減少各種阻力。二是規避治理風險，如避免引發行政訴訟。因政策文件常存 在法律風險，政府作為治理主體利用法律法規為自身免責辯護，按照職責權限和法定程序來規避風險( 盛智明，2017) 。綜合來看，合法性的全程管理是基層政府力圖經行政和執法過程把治理行動所具有的政策屬性法律化( 劉磊，2015) ，從法律法規是否健全、執法程序是否規范等角度去理解并解決治理中的違法建 設、違規占用綠地、違法經營等問題。

2.合法性的互動管理

互動過程具有動態性和情境性特征( 向靜林，2016 ) ，合法性的互動管理意味著在“尋法—宣法—執法—督法”的法律行動中，基層法治的面貌不是由政府

①此處借鑒了法律社會學中經典的“law in action”的提法。

單邊決定的，在自上而下的強制之外，規則也需要自下而上的合作( Suchman ＆ Edelman，1996) ，政府和商戶①間的互動影響到治理進程和治理后的狀態。

第一，“尋法”階段是政府“習法”與商戶“觀望”?；鶎诱罁晌谋緦?找行動的合法性支撐，通過街頭日常管理向商戶傳遞執法意向; 而商戶多持觀望態度，主張多年來“住改商”的既成事實，日益增多的“住改商”使商戶認為政府 將“法不責眾”。第二，“宣法”階段是政府“動員”與商戶“分化”。政府宣傳“依 法行政”等合法性話語，動員商戶自行整改“違法違規”。作為回應，商戶強調其 經營有合法的營業證照、有效的租約合同，且自己按期繳納各項管理費用，生活 有困難等，具有“事實合法”。不過，商戶口中的“事實合法”恰是政府的治理難 題?！斑@哪里是‘事實合法’，明明是‘長期違法’嘛……小區沿街店鋪這些年越來越多，轉讓費用、租金也水漲船高”( 201606Z) 。第三，“執法”階段是政府“規范”與商戶“消減”。一方面，基層政府在執法中區分出( 針對明顯違法違規的違建、占道等) “依法拆除”、( 針對營業證照合法但開墻破窗的商戶) “依法隔離”、( 針對愿配合自行整改的商戶) “依法限時整改”等具體方式，以程序規范積極管理自身的法律行動過程。另一方面，商戶面臨執法帶來的拆除、隔離、整改，在數 量上明顯消減。第四，“督法”階段是政府“協商”與商戶“萎縮”。為鞏固執法成 果，基層政府需與商戶、社區居民就執法效果保持互動。一是協商商戶的合法經 營形式。以“隔離”經營為例，一些商戶持有合法證照且是生活困難人員( 如低保戶、殘障等) ，面對商戶“要生存”的訴求，政府選擇“依法隔離”作為妥協。二是居民參與協商治理。政府動員社區居民開展“住改商”問題討論，鼓勵社區居 民參與監督，擴大群眾基礎，促使“住改商”經營持續萎縮。

3.合法性的能動管理

規制性規則( 如法律) 對于行動者及其行動具有使能和賦權作用，如許可某類行動者采取行動( 斯科特，2020: 63) 。法治社會之“法”是國家法和自治規則等構成的多元規則體系( 江必新、王紅霞，2014) 。在這一多元規則體系中，既有正式文本的法律法規常存在一定的滯后性，導致僵硬的“依法治理”對地方政府解決實際問題形成剛性約束( 周雪光，2011) 。而基層政府對治理行動合法性的能動管理既需要突破這一約束，尋求治理的靈活性，同時又要“有法可依”。從 治理“住改商”來看，政府的法律行動在與基層社會的互動中不斷產生實踐增量，體現出法律實踐中的能動性( Seron et al．，2013 ) ，是利用既有的規則和社會

① 有的商戶同時也是業主。本案例中政府的互動對象也涉及部分小區居民，但以商戶為主。

資源使行動更為成功( 斯科特，2020: 97) 。

首先是發揮居民自治的“能動”。由于沒有專門的法律法規，現有相關法律法規又顯零碎與滯后，A 區政府注意動員居民自治，即“有法依法，無法依規，無法無規的靠居民自治”( 201607L) 。在治理實踐中，政府發動宣傳居民自治類法律法規，依托居民議事廳、自管會等自治組織，動員居民參與制定治理“住改商” 的居民公約等。在合法性的能動管理上，基層政府不局限于既有正式法律法規， 也納入了協商形成的自治規則?！霸诂F有的法律框架下，發揮居民的作用，營造行動的氛圍”( 201608Z) 。一般來說，社會自組織能力的提高將和國家制度設施 ( 如法律) 一并成為解決社會問題能力的重要基礎( 周雪光，2014) 。自治性規范的出現有助于彌補既有正式法律法規的局限。在依法治理遇到實際問題需能動、靈 活應對時，上述在政府動員下開展的居民自治協商是基層政府主動而為以擴展行 動合法性的增量，其本質依然與政府的法律行動密切相關。

其次是可持續“能動”的法制建設。能動型國家的法律源自國家( 政府) 并表達其政策，如果法律變得低效，就必須得到修正( 達瑪什卡，2015: 106) 。盡管涉及多部法律法規，但治理“住改商”始終存有法律的“模糊”之處，從而給治理 行動帶來合法性隱憂。負責法律咨詢的 Y 律師提醒: “沒辦法出治理的具體指南，最好 ( 上面) 能出臺立法…… 如果一旦有人告我們，我 們就得接著” ( 201608Y) ?；谙嚓P法律法規的針對性不足，A 區政府對合法性的能動管理還表現為致力于推動法制建設的持續支撐: 一是合法化前期治理行動本身，即推動治理“住改商”的專項地方性人大立法; 二是合法化居民參與治理，即保護“住改商”周邊居民合法權益，探索居民聯合訴訟“住改商”的可能，為政府的依法治 理擴大群眾基礎; 三是依法改變業主與商戶的得益預期，即在工商執照辦理、房屋產權交易等過程中對“住改商”設置多重限制。

綜上所述，合法性需要行動者基于法律在全程、互動、能動三個維度不斷建 構或“管理”，呈現“行動中的合法性”。其中，全程管理體現為政府系統把控整 個而不是某一階段法律行動過程的能力，主要以職責權限和法治程序推動法律 法規落地，提升法治形象、規避治理風險，是管理合法性的基礎過程; 互動管理要求政府根據互動對象( 如商戶) 的反應動態調整治理措施，如街頭動員、執法妥協、社區協商等，呈現管理合法性的情境特征; 能動管理體現為政府在法律實踐中主動擴展行動合法性，要求在具體問題上靈活應對文本上法律法規的滯后，呈 現出管理合法性的實踐增量。一般來說，合法性的全程管理能保證治理過程 “依法”，但不一定能靈活有效地應對變動情境; 而合法性的互動管理、能動管理強調對變動情境的適應和調整，使行動者在法律實踐中動態地保持行動的合法性。

五、結論與討論

在法律社會學看來，“不應空談法律與強制、法律與國家、法律與規則或法 律與道德之間必要的聯系，而應該考慮這些聯系在什么程度上和在什么條件下發生”( 諾內特、塞爾茲尼克，2004: 10) 。在中國基層法治研究分類框架下，本文關注“國家( 政府) —城市”維度，延續法律社會學重視法律實踐及合法性建構的研究傳統，力求遞進補缺，聚焦城市基層政府這一行為主體所實踐的“管理合法 性”的法律行動，力圖更深入地認識基層走向依法治理變革的復雜性。

( 一) 基層政府的法律行動及延伸討論

盡管法律社會學強調需關注不同行為主體的法律行動及合法性建構，但受 限于“權力/ 不平等”范式的巨大影響，在當前中國基層法治的研究中呈現出“弱國家( 政府) —強民眾”的研究態勢。有鑒于此，本文以治理“住改商”為案例，研究城市基層政府的法律行動過程并提煉為“尋法—宣法—執法—督法”。上述 法律行動過程環環相連，基層政府有意識地運用各類法律資源來應對治理過程 中常常存在的各類“合法性”困境。① 這些困境在“住改商”案例中集中表現在三個方面: 一是基層作為執法一線，雖有數量繁多的法律法規做行動支撐，但有些法律法規已滯后于現實情況，操作性普遍不強，使得執法人員經常覺得無法可 依，不清楚行動的法律法規基礎; 二是各級政府政策法規本身具有不連續性，案例中一部分商戶長期持有合法證照，反襯出治理“住改商”在某些方面的低度合法性( 陳映芳，2013) ; 三是基層政府處于自上而下壓力型體制( 榮敬本等，1998)的末端，直接面對自下而上的各類民眾訴求，即使是“合法”的法律行動也受到 可能的風險約束，如由利益糾紛引發的民眾抗爭等社會風險。

因此，在“合法性”困境和壓力型體制等條件下，基層政府在治理實踐中的 法律行動絕不是僅僅依賴或局限于“紙上”正式的法律法規，而需在整個法律行

① 感謝匿審專家提醒筆者留意基層治理中的合法性困境及背景，進一步凸顯基層政府法律行動的意義。

動過程中持續“管理”自身行為的合法性( 內在機制) ，不斷應對甚至消解合法性困境。這種“管理合法性”體現著法律的社會過程，具體呈現為全程、互動、能動 管理合法性這三重微觀機制。其中合法性的全程管理表現為基層政府在“尋 法—宣法—執法—督法”的每個階段都注意從法律角度謀劃治理流程，突出專 業性、程序性，有意識地全流程合法化自身行為。合法性的互動管理意味著基層 法治的面貌不是由政府單邊決定的，法律法規需要合作也面臨博弈( Suchman ＆ Edelman，1996) ，政府和民眾( 如商戶) 間的互動影響到治理進程和治理后的狀態。合法性的能動管理則需要克服法律法規的相對滯后并在與基層社會的互動 中不斷產生實踐增量，既尋求治理的靈活性又要“有法可依”，以自治、法制建設 等擴展行動的合法性。

現實中，行動者( 如政府) 在這三個維度的行為差異將塑造并使法律行動呈現不同的樣態，這可進一步用來延伸觀察、分析前述“中國基層法治研究分類框 架”中的各類法律行動。舉例來說，政府對合法性全程管理的不足，如程序失范 將導致某一方( 民眾) 的不滿，易引發“依( 以) 法抗爭”與“依( 以) 法維權”等現象?；庸芾淼牟蛔銜е路蓪嵺`成為政府的單方熱忱，可能呈現出“送法 下鄉”中的法律不適應或“迎法下鄉”的法律工具主義問題。能動管理的不足， 將導致政府法律行動的“僵硬”和靈活性缺陷，受制于相對滯后的文本上的法律 法規，使得“違規/ 違法”空間難以拆除且持續存在，呈現出陳映芳( 2013) 案例中的治理的低度合法性。值得說明的是，上文從“全程、互動、能動”管理合法性分 析各類法律行動，不是對已有研究的替代，而是力圖從政府法律行動視角提出的 觀察和分析思路。

綜合來看，在治理“住改商”的法律行動中，基層政府既利用現有法律資源， 又不斷生產出實踐的增量，既響應“依法治國”的宏大話語，又有法治的程序與 技術包裝，始終圍繞“管理合法性”展開治理。這表明合法性不僅僅是狀態，還必 須包括作為一種“過程”的合法性，即行動中的合法性。

( 二) 可能的貢獻與研究局限

本文嘗試在下述兩方面有所貢獻。首先是研究維度的補缺，即討論城市基 層政府的法律行動。以法律社會學為視角，本文剖析了“尋法—宣法—執法— 督法”的法律行動過程，進而以“管理合法性”概念來統領政府法律行動的機制 分析。這一研究路徑有別于“權力/ 不平等”范式影響下的“社會反抗”類( Lee， 2007; He，2014 etc． ) 的法律行動研究，完善了國內法律社會學研究的“國家( 政府) ”面向。同時，本文對政府法律行動的研究也有別于變通與共謀等“非正式” 的基層政府行為( 周雪光，2011; 陳映芳，2013 ) ，而重在揭示基層政府意圖依法治理的“正式”的合法性機制，這拓展了基層政府行為的研究領域，也契合對當 前政府治理模式( 如法治政府、依法行政) 轉型的探討。

其次是從法律社會學視角推進“管理合法性”的理論研究。本文借鑒了組 織社會學中“管理合法性”的提法，但在“行動中的法”、法律實踐的微觀意義上 予以討論推進，為我們理解政府的法律行動提供了一種具體和維度化的分析路 徑。一方面，“管理合法性”反映著行動者( 政府) 基于法律不斷建構合法性的過程，這需要嫻熟的組織行動策略和技術，體現了法律的社會過程; 另一方面，本文將“管理”合法性細分為全程管理、互動管理、能動管理這三個維度，其中全程管 理是基礎過程，互動管理是情境特征，能動管理是實踐增量。行動者( 如政府) 在這三個維度的行為差異將塑造并使法律行動呈現不同的樣態，體現出行動中 的合法性。應用“管理合法性”的三個維度能用來觀察、分析“中國基層法治研 究分類框架”中的各類法律行動，從而豐富并推進了這一概念的解釋力。

當然，從法律行動來考察城市基層政府行為，本文也至少存在如下局限。一 是案例研究的局限。B 市的經濟社會發展程度與法治狀況居于全國前列，且多級政府共處一地存在多重政治機會結構( 管兵，2015) 。B 市的案例可能有其特殊性。比較來看，如陳映芳( 2013) 的案例曾注意到政府違規、相關法規正當性不足等會導致對“違規/ 違法”的執法效果下降。在本文案例中，基層政府事先做了大量的調查摸底，詳細梳理了相關法律法規，從法律角度設計了治理全流 程，以專業性、程序性等合法化自身行為，避免了行政訴訟、信訪等的集中出現。 不過，上述治理行動仍有“運動型”痕跡，這與政府注意力分配、主管領導、轄區 特征等關系密切。二是政府行為研究的局限。本文將基層政府定義為“區—街 道—社區”且沒有展開對此三級之間互動的探討，對多重制度邏輯及其相互作用( 周雪光、艾云，2010) 的研究有限，導致對政府內部、層級間行為的關注還不夠。學界對不同層級之間政府互動的研究成果已十分豐富，本文由于希望突出 法治及法律行動議題而簡化了基層政府形象。受限于學力與篇幅，上述研究缺 憾與不足希望能在未來找到更好的研究框架與思路予以彌補與推進。

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作者單位: 中國社會科學院社會發展戰略研究院責任編輯: 向靜林

this article traces the focus on state capacity from policy formulation and implementation to the information base of policy decisions，and offers a new perspective for related research．

PAPER

From Income to Wealth: Class Identification and Its Change in Urban China—A

Temporal Trend Analysis on Shanghai from 1991 to 2013…………Li Jun        114

Abstract: Class identification，or subjective social status，has been a popular topic in sociological studies in recent years，but long-term trend analysis is scarce． Using a unique data set collected in Shanghai from 1991 to 2013，this research shows the periodical change of Chinese urban citizens' class identification and its determinants． In the mid － 1990s，people evaluated their status only by income，whereas at the beginning of 21st century，other two indicators of stratification，i． e．， education and occupation，also started to play a significant role． However，the most recent decade witnessed a new turn to emphasizing once again one's wealth，including income and housing． Meanwhile，the average of citizens' subjective status declined in the examined two decades． Such a temporal change is determined by social transition characteristics． The expansion of wealth inequality has deeply affected people's subjective evaluations．

Managing Legitimacy: Legal Action of Urban Local Government …… Zhu Tao        137

Abstract: Based on the classification framework of China's grassroots rule of law，this article follows the research tradition of sociology of law and treats the urban local government as the focal point of utilizing legal resources． Taking the governance of the“residential to commercial”issue as a case study，this article elaborates the process and mechanism of government legal action using the concept of“managing legitimacy”． This research perspective is different from“social resistance”， and improves the “state ( government) ”orientation． Furthermore，this article divides “managing

legitimacy”into three dimensions． The differences of actors' behaviors lead to different patterns of legal actions and reflect the legitimacy in action．

Between Trust and Distrust: An Empirical Analysis of Citizen's Abnormal Trust in

Doctors………………………………………Niu Guanzhao ＆ Liu Junqiang        157

Abstract: Trust is a necessity for healthy doctor-patient relationship． This article analyzes the “abnormal”trust of the public in doctors: the public has a high overall trust in doctors，but lack trust in their medical skills and professional ethics． How to explain the coexistence of high and low levels of trust? We find that the professional trust of doctors in China mainly comes from the public's recognition of the national medical system． Medical skills and professional ethics have a shaping effect on trust in doctors，but institutional trust has a strong substitution effect on its shaping power． A trust contrast between the abstract level and the concrete level is more likely to exist，as people give more recognition to the medical system． Through the discussion of the relationship between profession and state，this article helps to understand the formative mechanism of the complex doctor- patient relationship．

Contextual Change and Social Adaptation of Elderly Migrants in China………………………………………………………………… Yang Juhua        180

Abstract: Drawing on the conceptual framework proposed by Henry Lefebvre，and highlighting the intersection and interplay of “population aging”and “geographic mobility”，this paper explores social adaptation of elderly migrants in China． Analytic findings from empirical data depict that elderly migrants display a pattern of “high level of psychological belonging，medium level of behavioral adaptation，low level of cultural adjustment to the host society”，i． e．，strong sense of identification to the receiving society，but insufficient behavioral adaptation and even more difficult in cultural integration． The more transferrable and accessible social space and psychological space