提要: 全面建成小康社會的過程，既是定居化社會向遷居化社會的轉型過程，也是熟人社區向陌生人社區轉型和社區治理結構從“單位辦社會”向“居委會辦社會”轉型的過程。社區的實體結構與治理結構發生了重大變化: 在政府以組織建設從供給側自上而下形塑社區“理想型”的同時，居民也通過需求側的“民主協商”建構其預期的“理想型”。社區以居委會為主體， 通過與環境互動形成自身的利益結構。這些因素的動態博弈不斷形塑社區的“營造”動力，使之呈現出治理方式的科層化、社區類型的多元化、社區居民的異質化、治理經費的財政化等特征，形成了“強他治”與“弱自治”。為平衡各方需求，就需要在強調組織化和秩序化的同時，較好地平衡“他治”與“自治”力量，培植“社會協同”和“民主協商”參與渠道，盡快建成“社區辦社會”的治理格局，建設與新發展階段相適應的共建共治共享治理體系。

關鍵詞: 社區轉型 社區治理 社區辦社會

社區作為人類生活的基層單元，是一個不斷被理論與實踐所建構的對象。在滕尼斯那里，社區是農業社會的產物，指一定地域范圍內相 對固定的居民形成的、深受其文化規范( 宗教) 影響的、與某種生產和社會交往方式密切聯系的、具有大致相同的社會心理基礎的人類生活 共同體。① 在工業化過程中，其特征在與社會的比較中得到凸顯。在定居化社會，社區居民會經由長期互動而形成以情感和道德規范為調節 手段的、具有高度認同感的、服從于傳統權威的人際交往關系。社會是 工商業時代的產物，在社會中形成的是階段性的、理性的、以契約為基 礎的、服從于法律契約的、以正式組織為團體的人際關系。

美國社會學的芝加哥學派在帕克的帶領下發揚光大了社區研究， 將農業社會的社區推進到工業社會，并在城市化的意義上完善了社區

*本文受 2020 年中國社會科學院重大課題“國家治理體系和治理能力現代化研究”的支持。

①在前農業社會即狩獵社會或牧業社會中，人類逐水草而居，處于不斷遷移的狀態，很難形成社區，也不可能劃定社區與社區之間的邊界。

理論，區別了不同社區的空間分布特征，論證了都市結構、空間距離、種 族歧視、文化同化、社會隔離與區位生態形成之間的復雜關系。

吳文藻強化了中國的本土化社區研究。作為吳文藻的學生，費孝通等人在翻譯帕克的論文時，將英文的“community”第一次翻譯為“社區”。這個概念既可以泛指工業社區、農業社區、商業社區，也可以專指村落社 區。其雖然含有或明確或相對模糊的地域范圍意義，卻體現著不同的生 產生活方式，形塑著居民對社區的認同感。因此，來自于學術研究意義的 社區概念，是一個以熟人社會和親緣關系為紐帶的情感性社會共同體，這 個共同體既具有地緣關系的互助共同體特征，也具有血緣關系的互助共同體特征( 費孝通，2001) 。當然，費孝通之所以對社區如此掛懷，其中最主要的原因是，社區研究是認識中國社會的最理想和合適的方式( 張浩，2019) 。

作為學術概念的社區，在改革開放之后，經由社會學恢復重建而突 破理論研究視域，逐步轉變為城市的各個區級政府或街道辦事處“指導” 之下的基層自治組織，并取代了計劃經濟時期的居民區概念，將居民委 員會改造為社區居民委員會，形成了管理與服務意義的科層特征，實現 了社區的實體性與社區居委會的科層性的密切結合。① 在社區之下，又依照道路、街巷、物業樓宇等小區分布，劃分出一定數量的網格，構建出 網格化管理或網格化治理的基層社會格局。② 因此，類行政區域意義的社區或由“居委會”治理的社區就在“社區建設”中被賦予了雙重屬性: 既包含了社會學經典定義的社區意義，也體現著行政管理取向的社區內 涵，在發展其自治能力的同時，也生成了具有清晰邊界的他治特征。③ 正

①在社區研究中，學界也有人提出過社區的“脫域化”問題，認為基于一定區域并具有文化或價值認同感的社區在歷史上并不普遍，僅有的也在工業化影響下消失殆盡。

②雖然學術研究將認同分類為地域性社區( locality-based community) 認同和關系性社區 ( relational community) 認同，但這兩者經常交織在一起。地域給定的是社區的邊界，關系關注的是基于地域而形成的交往結構。

③滕尼斯所說的“社區”，更具有共同體的意義，所以很多人直接將其翻譯為共同體，指的是通過血緣關系、鄰里關系和朋友關系建立的為社會記憶、習慣、家族制度等規范的、生 活于一定地域之上的相對固定的有機人群組合。學術意義上的“社區”的基本定義就是 費孝通所說的熟人社會和禮俗社會意義的社區。這種社區在企業家屬院、黨政機關單位 大院、事業單位居住區大院中仍然存在。但在商品房形成的“社區”或是房改房“社區” 中，此類社區的特征部分消失，為滕尼斯所定義的社會轉變為現實社會中的社區，為涂爾干所說的機械團結社區轉變為有機團結社區。所以，傳統社區正在為工業化社會的社區 所改造，并使其顯示出市場化社區和行政化社區的特征。即使是那些典型的機關家屬院 與企業家屬院，也在市場化的作用下，通過住房買賣與住房出租等各種交易形成了陌生人社會對熟人社會的嵌入式解構特征。

如費孝通所說，“城市社區管理的這種行政體制完全是中國式的”( 費孝通，2001) 。

因此，城市基層社會的治理越來越依托社區居委會來進行。① 在“全面建設小康社會”和“全面建成小康社會”的過程中，在社會管理逐 漸轉型為社會治理的過程中，為順應基層社會構成的結構變遷，社區管 理也隨之轉型為社區治理，并在基層發揮秩序化與服務供給的雙重職 能。中國城市社會居民區意義的社區概念，與基于西方背景形成和演 化的社區概念存在重大區別。在這種情況下，不能簡單以學術傳統中 的社區理論去指導行政治理意義上的社區建設，而應以社會發展與社 會變遷的客觀現實為基礎，重新認識城市居民區的現代化過程，賦予社 區居民參與社區自治的法治渠道。

新型冠狀病毒肺炎疫情的防控中，一個重要經驗就是社區的組織 化有效承擔了防控任務，監測了人口流動軌跡，阻斷了傳染源，隔離了 疑似病例，輸入了心理輔導渠道，減少了各種損失，迅速恢復了生活秩 序，推進了復產復工復學進度，迎來了積極向好發展局面，顯示了應急 化時期中國式社區治理的巨大優勢。但在看到已取得成績的同時，還 應坦誠分析疫情大考所暴露的治理短板——尤其是在“封城封街巷”和“封 社區”時期的治理短板。避免“一刀切”與“政府做、群眾看”現象，避免 重“宣傳圖掛上墻治理”與“標語治理”但輕機制建設現象，避免居委會 唱“獨角戲”與“填表式治理”現象，避免“從良好愿望出發的違法治理”現象，而是切實以居民為中心健全現代社會治理體系，并在全面建 成小康社會之后的新征程中繼續加快推進市域社會治理的制度創新與 頂層設計，推進社會治理和服務重心繼續向基層下移，使社區成為國家 治理與社會治理的重要基礎。唯有如此，才能在“十四五”時期更好地 釋放治理效能，與時俱進地提高社區治理的現代化水平。

①“基層社會的治理”與“基層的社會治理”是兩個含義不同的概念，雖然在很多情況下學者們不加區分地解讀“基層社會治理”的含義，但“基層社會”仍然處于理論建構之中，而“基層的社會治理”則有相對明確的含義。黨的十七大以來，“基層群眾自治制度”成為中國的一項基本政治制度，特指行政村居民和社區居民這兩個基層“群眾”的自治。因此，“基層社會治理”所說的自治德治法治等針對的是“基層的社會治理”。黨的十九屆四中全會“決定”所指的“構建基層社會治理新格局”的本意，也應該是“構建基層的社會 治理新格局”，而不應該是“構建基層社會的治理新格局”。因為其中涉及的“自治”的表 述只能在行政村與城市社區層面自治。

一、從“單位辦社會”到“居委會辦社會”:傳統“社區”轉型為“社會社區”

在改革開放以來整個小康社會的建成過程中，隨著中國從計劃經濟向市場經濟的轉型，原來依靠戶籍制度建立的定居化社會也迅速轉變為遷居化社會，這使人口流動成為常態并呼喚形成新型城鎮化過程的常住人口治理模式。在這種歷時變化中，城市的基層社會———社區的結構發生了重大轉型，具體表現為以下幾點。

第一，基層社會組織方式從單位制下的“街居制”和“家屬院制”轉 變為“社區制”，“單位辦社會”轉型為“居委會辦社會”。中國在 20 世紀 50 年代初期實施的街道—居委會管理模式，在 20 世紀 90 年代以后轉型為街道—社區制管理模式。社區居委會既是基層社會的自治組 織，也是體現政府和街道意志的他治組織。居委會下的各個居民小組 及其樓宇成為城市生活的基本單元。在單位制逐步解體過程中，“單 位辦社會”現象通過國有企業的改制逐漸讓位于市場，使“單位人”轉 變為“社會人”和“市場人”。又因市場缺少類似組織而不能完全承接 企業所辦社會之職能，而不得不尋找新的代理機構。在改革過程中，街 道與居委會逐漸被賦予承接管理區域內“單位辦社會”的職能，轉變為 集管理與服務為一體的多功能組織，形成了中國特色的基層“居委會 辦社會”現象。① 在城市社會的不平衡發展中，因不同小區居民的收入不同、物業環境不同、居民對其生活質量的預期不同，其對社區服務的 要求也不同，因而在回應居民需求中成長起來的各個社區的管理方式 與能力也不同。即使在同一社區，不同物業小區的服務質量與能力也 存在重大區別。與此同時，有些城市撤銷了街道這個政府的派出機構， 而將社區工作直接歸屬于區級政府的“指導”之下，將街居制轉變為 “區政府—社區制”。還有些城市在黨建引領下，直接將社區發展與社 區治理職能劃歸各級黨委，并在黨委部門專門成立“社區發展治理委 員會”，以“黨委—社區制”應對日益變化的治理要求。在這個意義上，

①國有企業改制與非盈利職能剝離、大批職工下崗失業、農民工向城市流動、非公經濟崛起、居民生活區重建、城市房地產市場向周邊地區開拓等都在“單位辦社會”消解之后呼 喚新的功能替代實體。

社區的自治功能和他治功能都具有強化趨勢?！熬游瘯k社會”的背后，體現著“政府辦社會”或者“黨委辦社會”的特征———沒有黨政相關部門的組織支持與財政支持，社區難以完成當前所承擔的許多重要職責( 張翼，2019) 。在政府履行社會管理職能過程中，城市的各個社區應不同部門的渠道性要求而建立了相應的承接機構，形成“一站式”的 “辦事大廳”，將少則二十多個、多則六十多個承接組織齊集于居委會 主任或支部書記的領導之下。為加強組織效力，居委會及其所屬機構 的科層化成為必然。有些街道為其社區黨支部/ 黨委書記或居委會主任或其他服務機構負責人賦予了科級或類似行政級別，使其“能夠名 正言順”地領導“居委會辦社會”的各項工作。雖然社區也登記了很多 自發生成的社會組織，但因其缺少必要的資金支持，也缺少成熟的組織 管理經驗而無力發揮應有的治理作用。社會組織越弱，“居委會辦社 會”的特征就越強。如果說“街道辦事處”是政府的派出機構，那么，社 區居委會則更像是政府的基層延伸。① 社區居委會的科層化，更多體現的是其行政化( 李友梅，2002) 。正因如此，費孝通才說，“居委會作為街道辦事處的工作基礎，在法律上是一種自治性群眾組織，但在實踐 中執行街道行政機構下達的各項具體任務，人們稱它為一種半官方的群眾組織”( 費孝通，2001) 。

第二，在社區類型多元化的同時，社區內部居民也從同質化向異質 化轉型。在城市擴張過程中，社區居委會由原居委會、新建居民小區社 區居委會、機關事業單位家屬區、大型企業家屬區、城中村等物業小區、棚戶區小區所組成( 李國慶，2019 ) 。社區由此可以分為城市社區、工礦社區、農村社區和城鄉結合部社區。② 在社區類型多元化的同時，社區內部居民構成也日益多元化。土地開發的碎片化、住房的金融化與 住房市場的級差地租構成將不同支付能力的居民住房選擇結構化為高 檔商品房小區、一般商品房小區、工礦小區和老舊小區等，并以消費等級將居民“小區化”為不同的階層———社會階層被明確地標簽化和地

① 社區的科層性和行政性，由其組建的基本原則所決定?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定，“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它 的派出機關開展工作”。

②中國農村的巨大變化，也解構了原有傳統農村社區形態。非農化擴大了社區的地域邊界，改變了社區居民的生產與交往方式，同時，也通過外來農業企業的進入改變了農村居民的同質結構。

域化了。小區的圍墻形成了社區內的隔離，這種隔離既是市場配置的 結果，也是社區內部不同小區居民選擇的結果。同一社區內部小區之 間的階層差距越大，較高階層小區居民的圍墻需求與安全意識就越強 烈。高檔小區對中低檔小區的隔離需要感越高，社區內部不同小區居 民的融合難度就越大。于是，原有社區生活的同類化轉變為社區內部 異質性居民的互嵌化。① 與此同時，社區人口的戶籍化轉變為流動過程的戶籍人口與非戶籍人口的混居化，社區人口的熟人化、親緣化轉變 為業緣化和陌生人化，社區的居民化轉化為社區的職業化和市場化。 傳統社區經常發生的面對面的、具有情感聯系的街坊鄰居型人際交往 隨之轉變為缺少互動的、通過市場購買服務關系的市場交換性交往。 在很大程度上，契約關系代替了倫理關系成為治理的重要基礎，具有行 政區劃意義的社區更多表現為滕尼斯所說的“社會”特征( 李友梅， 2002) 。② 在社區行政化過程中，城中村的村民，因為路徑依賴的利益配置關系而分化為“一社兩治”( 一個社區兩種治理模式) 和“一家兩制”( 一個家庭兩種成員歸屬———部分家庭成員選擇城市居民制，部分家庭成員選擇農村居民制) 的身份結構。依照土地城鎮化過程中居民的自愿選擇，愿意轉變為城市戶口的居民被劃歸社區居委會，而愿意保 留農村戶籍的居民仍然置于村民委員會。為節約治理成本，有些城中 村形成了“一套人馬兩塊牌子”的建制模式，有些城中村則干脆“雙軌 并行”，還有一些城中村形成了“社區制”和“經濟組織制”兩個不同類型的治理主體———以居委會管理流動人口，以經濟組織管理本村或本居委會人口。在個人與家庭的利益偏好選擇中，城市政府設計出結構化 整合渠道，誘引個人和家庭適應政府、社會與市場。因此，“社區”轉型為 “社會”的過程與“單位辦社會”轉型為“居委會辦社會”的過程是同步發 生的。

第三，社區生活的同質化轉型為多樣化和個性化。城鎮化與城鎮常住人口的增加提升了社區的人口密度，造成高樓大廈內居民文化需 求、宗教信仰、階層歸屬以及其他生活方式的多元化。在日常生活中， 居民對市場的依賴程度遠遠大于其對社區居委會和小區物業管理公司的依賴程度。市場化需求的發育及其細分的類型化服務，打破了社區 的區劃邊界。但各個物業小區為維護環境、安保以及確保幼兒園、體育 活動設施等集體物品的安全性，卻在日益強化邊界的隔離性和管理的 封閉性?；ヂ摼W、大數據、人臉識別的使用不是沖破物業小區的圍墻， 而是為小區的身份管理提供了強有力的“全景式”技術支持。社區居 民在物業小區內部，易于形成基于業主而進行的利益互動。在居民的 陌生人化過程中，居民對小區的認同強于對社區的認同。在高檔小區、 中檔小區和低檔小區等分類逐漸細化、封閉性管理日益強化的背景下， 社區工作人員只能靠政府的權力配置才能進入小區。小區的封閉性與 社區的進入性之間產生了一定程度的張力: 即使在同一開發商開發的小區中，也經常將商品房小區和回遷房小區隔離開來。盡管只有一墻 之隔，但居民的階層歸屬及其獲得的物業服務質量差別較大。

第四，社區的“在地化”獲益權轉型為“在地化”與“非在地化”并 存的獲益權。在城鎮化過程中，社區的集體資產或集體所有制改制過 程中遺留的村委會和居委會所屬產權資產均轉型為新的社區經濟組 織，其收入的很大一部分具有利益獲致的再分配性質。分配不當會影 響社區居民的認同感。原社區成員以社區戶籍身份為資格形成的剩余 索取權只能由原居民繼承。為保證剩余索取權的延續，相當一部分城 市基層社區以及絕大多數經由城鎮土地擴張而形成的城中村社區既建 立了社區經濟組織( 比如公司) ，也設立了社區居委會，形成治理的“雙軌并行”格局。但社區經濟組織的權力與財力遠遠大于社區居委會。盡管原社區居民中的多數已人戶分離，成為“不在地”居民，但卻擁有 戶口屬地的剩余索取權、選舉權和被選舉權。吊詭的是，那些城市人戶 分離人口在現居住社區卻沒有選舉權和被選舉權，也沒有在現居住社 區參與治理的議事權。與之類似，農民工既沒有社區的剩余索取權，也 沒有社區治理的參與權，因之也缺少社區認同感，這在一定程度上削弱 了農民工的市民化進程，降低了社會融合與社會團結力度。

在市場化過程中，城市政府以戶籍為基礎建立的社區治理體系已不能適應高度遷居化社會的需要。為更好地實現“居委會辦社會”職 能，國家通過對居民委員會的一系列法治化改造，建構了當前社區組織 的自治性科層化模式，以適應社區變遷后新結構的治理需要。不管是1954 － 1989 年的《城市居民委員會組織條例》，還是自 1990 年之后實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，都規定“居委會”或

“社區居委會”屬于基層自治組織，組成人員( 包括主任、副主任和委員) 由本居住地區全體有選舉權的居民或每戶派代表選舉產生( 1954 － 1989 年任期 1 年，1990 － 2017 年任期 3 年，2018 年后每屆任期 5 年) 并可連選連任。① 但在實際執行過程中，很多社區組成人員屬區政府或街道辦事處的聘任人員( 個別社區書記或主任可在工作一定期限后經合規程序轉型為事業編制人員) 。這些聘任人員可能是本城市戶籍居民，但卻不是本社區戶籍居民( 絕大多數地區不允許流動人口參與應聘) 。在特大城市和超大城市的很多社區，流動人口居民數量大大超過本地戶籍居民數量，但流動人口既無權參與社區管理工作， 也無權應聘社區管理人員。因此，社區治理就變相表現為本城市戶籍 居民對流動人口居民的治理、表現為少數本地戶籍居民對多數非本地 戶籍居民的治理。這與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的 規定不完全一致。與實際操作矛盾的是，絕大多數物業管理公司的組 成人員卻主要是來自外地的流動人口，而非本地戶籍人口。他們既不 熟悉區域內的社區治理結構，也不熟悉小區的居民組成狀況，形成了典 型的“陌生人治理”。新型冠狀病毒肺炎疫情時期發生的保安人員毆 打小區業主的問題，就主要是由“陌生人治理”引發的。

上面千條線，下面一根針。地方政府各個部門的社會建設任務都 要通過社區居委會來落實。在政府以其對社區建構的“理想型”指導 社區改造其“現實型”的過程中，社區居委會逐步轉型為集行政、自治 和市場職能為一體的綜合體。社區居委會既需要自上而下地完成黨委、政府等經由街道安排的行政工作，也需要滿足區域內的居民訴求。在行 政職能與服務職能的不斷擴充中，居委會組成人員的有限性與其所承擔 職能的無限性之間的矛盾，迫使其逐漸將服務職能與行政職能加以分 化，以行政性的社區居委會對接街道，以服務化的各種“站”“所”對接居 民服務需求，形成名稱多樣的黨群服務中心( 社區服務中心) 、家政服務中心、社工服務站、社區服務站等，并通過各種標準化建設擴充了社區公

①關于社區居委會的組織建構，在 1989 年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》( 2018 年頒布了新的修正版) 、2000 年 11 月《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》、2010 年 11 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中都 有明確規定: 第一，社區區域內機關、團體、部隊、企事業組織不參加所在地的社區居委會。第二，社區居委會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每 戶派代表選舉產生。第三，一個社區原則上設置一個社區居民委員會。

共活動中心、計劃生育服務中心、日間照料中心、養老訂餐送餐服務中心、少兒幼兒照看服務中心、矛盾調解中心等。① 社區的擴大與網格化單元的增加使社區的管理成本上升，居委會行政職能的擴充和服務職能的擴延增加了其內設機構的科層化層級。② 與此同時，居委會也通過市場購買了類型多樣的基本公共服務。為加強社區設施的管理，各地開始推行社區黨支部/ 黨委書記通過合法選舉兼任居委會主任的做法，進一步集中了居委會的權力結構，使來自科層結構的他治主體———“書記”和社區自治的民選主體———“主任”結合為一體，以便將自上而下的科層意志與來自居民的服務訴求融會貫通，達到黨建引領意義的多方共治。

這個看起來能夠滿足多元需求的改革，在復雜的現實中產生了千差萬別的結果，使各個社區都具有其自身獨具的特征。差別中的共性 是治理成本的迅速攀升。社區居委會及其各種服務機構以及類型多樣 的活動中心既增加了治理所需的用人需求，也增大了社區建設或社區 營造的項目經費壓力，還增加了日常營運成本，從而加大了地方財政負 擔。在各省( 自治區) 的省會城市、東部沿海地區及財政經費支持力度較大的街道所屬地區，居委會及其附屬機構具有可持續發展意義的示范效應。但在中西部地區、偏遠地區、財政收入較低的貧困地區，社區居委會的工作力度小、組成“標準化”社區成員的數量少，活動中心場所比較簡陋，社區的“三社聯動”流于形式。在類似社區，專業社工的活動也微乎其微，社區的發展不具有可持續性。雖然在人員的歸口上，社區黨支部/ 黨委書記歸于黨的部門管理、居委會主任歸于民政部門指導，社區網格員歸于政法部門選派，辦事大廳的雇員也都有其渠道支持，但其活動經費和工作人員的工資或生活補貼等都來自財政經費。各個小區樓長與單元長的補貼更需要政府出資。沒有地方財政的支持，各種類型的社區營造項目，就難以順利推進。因此，在經濟上行過程中社區治理成本易于解決，在經濟下行過程中社區治理效果就難以高質量地維持。

全面建成小康社會的過程是宏大社會的轉型過程，也是社會轉型推動下基層社會結構的轉型過程。這個轉型過程配合了單位制的解體與后單位制的形成，也以“居委會辦社會”的方式部分解決了社會成員

①在探索創新過程中，上海市成立的社區衛生服務中心、社區文化活動中心、社區事務受理服務中心等具有示范意義，類似的中心全部為全額撥款事業單位。

②為強化居委會及其附屬機構的職能，政府建構的社區理想型只能向有人辦事、有錢辦事和有場地辦事方向發展。

從“單位人”轉變為“社會人”過程的歸屬與治理需求，在一定程度上彌 補了改革所造成的“原結構之原功能損失”，達到了以下治理目標。其 一，通過便捷的服務供給建構起新的社會穩定機制，解決了居民與民生 相關的辦事難問題，提供了具有中國特色的基層社會矛盾化解渠道，形 成了以社區居委會為中心的組織網絡。其二，社區的運行，在自上而下 的意義上延長了政府之手，通過各種“辦社會”的項目制配置，搭建起 政府治理與社會治理的融通機制。其三，通過社區黨支部/ 黨委會書記兼任居委會主任與集體經濟組織負責人的方式，強化了黨的領導，在基 層社會建構起一元多方的領導體系。其四，通過黨組織的日?；顒?，加 強了黨員與社區居民之間的聯系，以“網格長”“樓棟長”和“單元長” 等科層安排，形成信息供給的上傳下達渠道，在“政社聯動”“警社聯 動”等制度配置中組建起治理體系，提升了治理能力，供給了全面建成 小康社會的社區治理需求，為中國的改革穩定發展作出了重大貢獻。但也衍生出很多不盡如人意的結構性負功能。

二、“強他治”與“弱自治”: 制度規約與治理短板

前已述及，在全面建成小康社會過程中，社區結構發生了重大轉型，這種轉型要求社區在功能建設上形成升級態勢，使社區之結構與社 區功能進一步和諧適配，在提升“硬件”的同時加強“軟件”的升級。這 要求社區盡快補足短板，發揮其應有的基層統籌協調作用，解決社區建 設不平衡不充分問題，更好地滿足居民不斷增加的差異化需求。

第一，社區居委會作為最主要的治理主體，具有很強的“他治”代理性，而社區社會組織等其他治理主體發育不足，主動自治性較弱。社 區治理能力的強弱往往取決于地方黨委或政府的重視和支持程度。但 黨政領導越重視，社區居委會就越易于表現出“居委會辦社會”的“強他治”特征，同時也越難以開發治理所需的其他主體力量，① 進而表現

① 對于社區的“自治”與“他治”問題，學界長期處于爭論狀態。但強調自治的學者也不完全否定政府介入的可能性，強調他治的學者也經常論及自治組織的重要性?？陀^而言， 純粹自治的理想型并不存在。在傳統中國社會，雖然存在宗法關系與鄉紳等，但保甲制 一直沿續到了民國時期。在保甲制之前，三老、里長和亭長的產生過程均在政府部門的 控制之下。因此，所謂“皇( 國) 權不下縣、縣下唯宗親”等也只是相對意義上的說法。

出較強的行政特征。在政府、社會和市場三種資源配置手段中，“社 會”的潛在作用力尚未完全挖掘出來，使社區治理中表現出典型的“對 社會進行治理”與“利用社會自治”的假說疏離。毋庸置疑，《中華人民 共和國城市居民委員會組織法》規定社區居委會屬于自治組織，但該 法同時也規定“不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對 居委會的工作給予指導、支持和幫助。居委會協助不設區的市、市轄區 的人民政府或者它的派出機關開展工作”。因此，社區居委會有義務 完成街道或街道撤銷后區級政府安排的工作，正如村委會和村民小組 需要完成鄉鎮政府安排的工作一樣。在當前社會形勢下，應該肯定社區的他治性質，也應該健全其自治功能( 田毅鵬，2020 ) 。只有行政職能和自治職能協作互補，才能滿足社區良性發展與有序善治需要。政 府通過市場購買服務、社會通過社區參與多主體的合作治理、市場競爭 實現各方資源的有效配置。唯有如此，才能“實現政府治理、社會調節 和居民自治良性互動”，尊崇“人人參與、人人盡責、人人享有”的“共建 共治共享”原則。在社會力量較弱、難以形成治理能力時，就需要培育 社會組織、社會企業、社工機構、居民等參與治理。如果社區內部除居 委會外別無其他主體，就是單方治理而不是多方共治，也就難以開展 “良性互動”。因此，社區建設或社區營造的重點一方面應該放在建設 基礎公共設施與組織機構上，另一方面需重視對其自治組織和自治能 力的培養。

第二，社區居委會與物業管理公司和業主委員會的關系還不協調， 常住流動人口與城市人戶分離人口不能有效參與治理過程。對社區居 民而言，經常與之發生關系的主體是其居住的小區。代表物業小區供 給服務的是物業管理公司。業主委員會通過對物業管理公司的市場化 選擇來滿足自己的日常服務需求。從形式上說，小區內部的商品與服 務本質上屬于業主購買的“私人物品”或“準私人物品”，業主委員會承 擔購買與督辦職責。因此，即使在基層，社區仍然具有中層的性質，真 正進行日常管理與服務的是“小區”。在業主人戶分離較少的小區，業 主委員會易于組建起來。在人戶分離多發小區，業主委員會很難組建 或經常形同虛設。換句話說，在現有格局下，業主難以依法監督物業管 理公司，既不能形成購買其服務的議價權，也不能形成監督其保障服務 質量的議事權。只要不發生重大沖突，小區居民均按最初物業管理公 司的定價繳納物業費，并接受與之相關的服務。但問題是，在只有物業或房屋產權人才有權參加業主委員會的情況下，其他租住居民只能作 壁上觀。外地流動人口租戶是實際的社區居民，但他們卻沒有對社區 居委會的選舉權和被選舉權，也沒有管理小區的參與權，而只能通過出租人———業主提出建議。同樣，如果從居民的實際居住權上考慮問題，則人戶分離的業主與小區和社區沒有建構起常態化治理關系。在社區 居民與物業管理公司的爭議中，社區居委會根本起不到實質干預作用， 也難以發揮治理作用。這會消解居民對社區的認同感。但是社區內部 產生的絕大多數矛盾恰恰來源于單個業主或部分業主與物業管理公司 的沖突。要么是業主長期拖欠物業費，要么是物業管理公司不能按合 同提供服務，要么是社區公共收益被少數人侵占。

第三，社區居委會的功能補足能力參差不齊。社區居委會作為基 層群眾自治組織，除維護自身建設外，應將工作重點放在維護社會秩序 與補足物業小區所不能提供的基本公共服務上，從供給側滿足居民的 多元化需求。但在某些老舊小區，物業費征繳困難且缺少自組織自治 力量，因而無法購買專業物業管理公司的服務，出現“業主管理缺位現 象”，形成事實上的臟亂差問題。在 100 － 200 戶的小型社區，這種問題相對容易解決。在 1000 － 2000 戶的中型社區或在 3000 － 5000 戶及以上的大型社區，類似問題就需要各部門齊抓共管，才能維護正常社區生 態系統的良性運行。① 另外，一旦發生社會風險，出現應急化治理之需，僅靠 7 － 10 人的社區工作人員很難完成管控任務。在常態化治理時期，如果能力欠佳，則很難整合各個小區以提升治理效能。有些社區 居委會在缺少物業管理公司的情況下連廢水排放與垃圾堆積問題都解 決不了，嚴重影響居民的正常生活。

第四，社區工作人員待遇偏低，除社區黨支部/ 黨委書記和居委會主任等有望轉變為事業編制外，其他人員很難長期安心工作，且學歷偏 低、年齡偏大，以中老年女性或退休返聘人員為主。② 整個網格員隊伍的流失率較高。再加上很多招聘來的工作人員非本社區居民，對社區 內部情況不熟。一旦發生危機事件，當地政府就不得不“下沉”干部以 支持社區工作，這反過來強化了社區的“他治”特征。長此以往，居委

① 美國的社區規模較小，一般設計在 2500 － 8000 人。

② 2011 年，國務院辦公廳印發了《社區服務體系建設規劃( 2011 － 2015) 》，指出要積極推進社區服務人員的專業化、職業化，落實“一社區一名大學生”政策，實施 50 萬大學生服務社區計劃。

會就形成了類似于政府的工作方式，居委會成員也就越來越渴望進入 體制內，以獲得與事業編制人員或公務員等類似的編制，解決“身份” 問題。當前，在實際工作中能不能解決編制? 能夠解決多少編制? 能首先為誰解決編制? 對這幾個問題的不同回答，在很大程度上決定著社區居委會的穩定性和工作績效的釋放性。這些問題已經成為社區居 委會與街道或其他黨政部門討價還價的主要內容。換句話說，社區工 作人員更希望將社區居委會打造為“基層政府”，更希望將自己轉變為 “公務員”或“事業編制”人員，更希望具有自上而下的“行政性管理權 力”，而不希望將社區建設成為自治組織，不希望將自己長期定位為社 區服務人員。

社區的治理，在自治的意義上是依靠多元主體進行的共治治理。但在現有格局下，來自于政府支持的“強他治”特征主要凸現了居委會 的官方作用，卻沒有完全調動居民群眾參與的積極性。這種“弱自治” 局面的產生，發揮不出“社會協同”與“公眾參與”的效力，降低了治理 過程的社會認同意義。黨的十九屆四中全會之后，因為治理格局中加 入了“科技支撐”的表述，很多城市也在社區治理中增加了“智慧社區” 元素，并以此回應“智慧城市”建設。但治理在技術意義上的快速改 善，仍未釋放“民主協商”的時代意義。社區治理的設計者更加看重居 委會的科層建設，更加重視技術的監控作用，但卻忽視了“人”與“人” 之間和諧關系這個意義上的價值再造。

事實上，在現代城市社會，不管是常態化治理還是應急化治理，單 純依靠社區居委會都很難滿足結構復雜而又日益龐大的人群治理之需?，F代社會組織與志愿服務的區域介入既可降低治理成本，也可達 到協調沖突的目的。不管是社會組織還是志愿團體，都必須熟悉社區 事務和服務需求，才能有針對性地將運動式治理或儀式性示范式治理 真正轉變為與居民的多元需求密切結合的治理。在居民的階層和收入 結構提升的同時，居民也增加了治理的參與需求，這需要社區與社會組 織和志愿團體建立日?；闹卫砥脚_接口，形成共建共治共享的治理 共同體，達到人人參與、人人盡責、人人享有的目的。在社區力量有限 的情況下，社會組織與志愿服務參與的質量在一定程度上決定著社區 治理的質量。但社區還沒有建立較高質量的志愿服務接口，沒有形成 志愿服務供給與需求之間的聯系紐帶。盡管制度建設已經解決了社會 組織與志愿服務的屬地化管理問題，但在現實社會中還沒有達到制度設計的目標。

另外，在居委會難以與社區內部居民各個主體有效融通的情況下， 群眾對社區的認同易于“碎片化”，難以在集體記憶中形成集體意識。社區居民經常以自我為中心，形成“家戶”—“樓層”—“單元門洞”— “樓宇”—“物業小區”—“周邊政治環境和商業環境”的差序格局式的認同結構，然后再外推到“學?！薄搬t院”“公園”“超市”“理發館”“飯 館”“派出所與片警”等，形成與己相關的關系網絡。在這種認知取向 下，居民甚至對街巷附近的自行車修理店、配鑰匙的攤販等也很關注， 因為其與基本公共服務的配置密切相關。但只有極少數居民知道誰是 居委會主任，也只有少數人知道那個叫作居委會的機構“整天在忙活 什么”。所以，社區居委會的日?；顒尤绻慌c社區居民建立密切的 日常關系，則其存在只對政府有意義，而對居民失去了主觀建構意義。 因為對于政府來說，其考慮的是與城市規劃相關的社區區劃、社區科層 結構、社區管轄資源、社區完成任務的多少與質量等。因此，在社區研 究中，學者們經常發出的問題是: 誰的社區，誰在社區，誰在管理，誰在建設，誰分享了建設成果，誰在評價社區建設成果，誰應該承擔社區衰 落的責任，等等。在這里，認同社區與居委會的差距越大，社區建設的 成果就越難共享。

總之，在社區的不斷轉型過程中，伴隨社區居民需求結構的升級， 單純依靠“居委會辦社會”的治理結構，在全面建成小康社會過程中供 給了服務之需，卻難以滿足現代化多元結構社會的治理要求。

三、從“居委會辦社會”到“社區辦社會”:在自治與共治中改進治理效能

在社區中，居委會只是其中的一個主體，只有與其他治理主體共同 建構起治理體系，形成治理的民主協商機制，才能最終解決“依靠誰” “服務誰”等問題，也才能從“為居民治理”階段過渡到“依靠居民治 理”階段。在當前治理格局下，在繼續維持“強他治”特征的同時建構 “自治”的社會組織基礎，才能在“共治”中形成“強自治”體系，逐步將 “強他治”模式改造為“強自治”模式。但路徑依賴決定了當前“居委會 辦社會”的單方治理特征。截至 2019 年底，全國登記注冊的社會組織

數量只有 86. 6 萬個，而且其增長趨勢處于降低態勢。① 在社會組織發育不力的情況下，依靠社區內部的社會組織參與治理以提升治理能力 的假設只在部分地區有效。因此，為推進“居委會辦社會”向“社區辦社會”②轉型，就必須在新發展階段進行新的頂層設計，并將基層社會的社區治理創新從實踐層面提升到理論指引層面。

第一，完善黨建引領的社區治理體系，理順社區的行政、自治和市 場職能，根據不同治理需求，順應發展趨勢，推進新社區建設的制度設 計。按照 2018 年修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》， 通過黨的領導建構“一元多方”的治理結構( 一元是黨的領導，多方包括屬地政府方、社會組織方、志愿服務團體方、居民自治組織方、屬地企 業方等) ，建立健全常態化治理體系和應急化治理體系。為此應該重點補足社會組織與社會企業的短板，培育與孵化居民自治力量，激發社 會活力。沒有社區居民的參與，治理就得不到普遍認同，治理也就難以 達到秩序化社會的目的。在當前“社會協同”能力較弱的客觀情況下， 被行政科層扶持的“強治理”模式是必要的。但自治的“弱治理”狀況 需要逐漸改變。沒有“強治理”的介入，“居委會辦社會”的資金來源就 無法保障。但在“強治理”模式中，既要防止居委會治理責任的無限 化、防止治理成本的無限上漲，也要防止社區居委會的“政府化”和“衙 門化”，更要扶持社會組織在“社會協同”中提升治理能力。

第二，社會治理的重心要下沉到社區，社區治理的重心要下沉到小區，小區治理改革的方向在于非本地戶籍人口( 包括流動人口) 有權參與治理，在于吸納租戶居民參與民主協商的各個過程，防止社會隔離現 象的發生。遷居化社會的本質就是勞動力處于不斷流動之中。絕大多數人不會一輩子只居住在一個固定的社區，而會在城市與城市之間、城

①民政部，《2019 年民政事業發展統計公報》( http: / / www． mca． gov． cn / article / sj / tjgb / ) 。

②在社會治理意義上，或者在依靠社會進行社會治理的“自治”邏輯中，居委會作為治理主體發揮其作為組織的治理作用。在促進社會發育過程中，社區內部的各個治理主體，即 社會組織、社會企業、社區治理基金會或社區發展基金會、物業管理公司、業主委員會、志 愿團體以及居民代表等應該在“社區議事會”或類似平臺中發揮治理作用。本文所指的 “社區辦社會”，是從治理主體多元化、治理資金來源多渠道化、治理需求多樣化、“治理 的去管理化”意義上建構的治理模式。其基本假設是“社區是開放系統而不是封閉系統”，“居委會只在治理中負有限責任而不是無限責任”，“居委會承擔的是治理職能而非管理職能”，“治理結果為居民共享但治理過程并不必然獲得全體居民支持”，“治理的主要依靠力量逐漸從居委會過渡到社會組織”，“治理的主要資金需求逐漸從財政轉向社區基金會”，“志愿組織是服務供給的必要補充力量”。

市內部的社區與社區之間搬遷。因此，應將物業小區納入社區組織建 設，強化業主委員會的管理功能，賦予實際物業使用者以使用權意義的 議事權，吸納流動常住人口參與基層自治，使社區居民委員會體現出 “居民意義”的治理參與權，達到誰是社區居民誰就有權參與治理的目 的。① 因此，在社區居委會人員組成中，不應以戶籍限定選舉權和被選舉權，而應結合物業所有權和常住居民的物業租有權成比例地分配選 舉權和被選舉權，而不能簡單將人口區別為戶籍人口和非戶籍人口進 行制度安排。在本次新型冠狀病毒肺炎疫情防控時期，很多租戶被隔 離在外或被強制勸返，無權使用已經付款租用的物業，出現繳納了租金 卻不能享受租房的現象，形成租戶與業主之間、租戶和物業管理公司之 間、業主與物業管理公司之間的矛盾沖突，損害了遷居型常住居民的權 益。某些小區的安保人員之所以借故“阻攔”租戶的進入，就在于租戶 沒有小區議事權。在新型城鎮化背景下，原有的管理制度應適應新時 代的要求，盡快進行改革。那種依據戶籍制度設計的社區治理與社區 服務的合理性建立在傳統社區的封閉性理論假設之上。在社區市場化 程度逐步加深的現代化大背景中，吸納居住在本社區的流動人口參與 社區治理，既是大勢所趨，也是現實需要，小區內部的隔離不利于居民 之間的團結。如果動搖了社會團結的基礎，形成某些人“認同”與某些 人“不認同”意義的社會撕裂，則不但社區的治理有序難以為繼，就是 在社區所屬小區內部，也難以保護本地戶籍人口的全部利益。房東與 租戶屬于利益共同體，社區的人口和社會組織處于動態變化之中。只 有以常住人口為基礎建立“開放性”和“常住型”動態治理體系，才能適 應現代化引領的社會變遷之所需。

第三，促進社區基本公共服務均等化，扶持各類社區平衡發展。根

據財政實力有計劃地安排老舊小區改造項目，加強城鄉結合部小區建 設，加強新建物業小區社區建設，強化社區內機關家屬院、企業大院與 各類物業小區的綜合協調治理能力。在社區人口規模趨于增長的態勢 下，不管是社區治理體系的建設還是社區治理能力的提升，都有賴于社 區內部各個物業小區的治理體系和治理能力建設。對那些治理能力較

①有些國家以居民居住本社區時間的長短賦予其參與治理權限的大小，也賦予其享受基本公共服務的多少。其實，在中國的絕大多數城市，在“劃片入學”這種政策的配置上也體 現了這一原則。

弱、治理體系尚不健全、留有歷史問題的社區和物業小區，當地財政部 門( 或主管單位) 應予適當支持，通過購買社會服務的方式培育小區治理能力，夯實基層治理基礎，建立社區與區域內黨政機關和企事業單位 之間的協調機制，形成治理成本分攤機制。為控制社區治理成本，還需 將業主委員會組織起來，以之平衡與物業管理公司之間的失衡現狀。與此同時，應繼續打造社會組織和志愿服務組織參與社區治理的屬地 化接口，形成“多方共治”的參與局面，體現出治理的專業化、法治化效 能，從而降低社區業務經費的高度財政依賴性。結合“他治”任務要求 與“自治”體系建設，搭建業主委員會和物業管理公司之間的矛盾化解 平臺，通過供給側結構性改革滿足社區服務需要，避免社區內部資源競 爭中的人群分裂。當然，對于某些在城鎮化中直接從農村社區轉變為 城鎮社區的小區來說，應扶持物業自持自管力量。社會的現代化程度 越高，社區居民對組織化服務的質量要求就越高。社區居民的社會分 化特征越突出，其異質性就越強，其對服務需求的差異化要求就越 嚴格。

第四，根據城市經濟增速與物價變化提升職業化社區工作人員的 收入水平，根據社區實際常住人口規模確定社區工作人員數量，建立和 穩定常態化社區工作隊伍。應該看到，在中西部地區和東北地區，社區 工作人員收入水平的低下會導致人員流失現象。在這些地方，即使畢 業于社工專業的本科生和碩士生，也很少有人愿意到社區工作。要滿 足社區的自治需要，就必須建構與其需要相一致的工作隊伍，提升社區 工作人員的服務水平，與時俱進地培訓其專業能力。在穩定小型社區 和中型社區工作人員隊伍的同時，要實事求是地擴大 5000 戶以上特大型社區工作人員數量。應通過社區居民調查，削減街道安排的一些居 民需求較少或根本沒有必要的業務，將有限的人力用于民生保障與秩 序化社區等基本公共服務上。與此同時，應完善社區的獨立法人資格， 在推薦社區黨支部/ 黨委書記兼任社區居委會主任和社區經濟組織管理人員時，有意識地整合社區資源，健全社區治理的財務體系，形成透 明公開的財務制度，規范財務管理，厘清政府購買服務、社區自治服務 和市場化生成服務的關系，有效化解業主委員會、物業管理公司、房屋 實際租戶等矛盾沖突。在有條件的地方，還需要扶持社區發展基金會， 吸收社會資金參與社區治理。只有發展壯大社區發展基金，才能降低 社區治理對地方財政的強依賴關系，厚植社區自治的經濟基礎。

最后，需要建立社區服務的第三方牽頭評估制度，吸納社區、業主 委員會、物業管理公司、租戶代表、志愿團體等多方參與，健全監督機 制。尤其是對反映強烈的物業服務質量問題和社區公共服務質量問題，更要通過事前評估、事中評估和事后評估，建立制度性、自治性監督 體系。要走出運動式治理的“整治—反復—再整治—再反復”怪圈，通 過建立物業管理公司黑名單制度，加強市場監管，淘汰缺少現代管理能 力與難以提升服務質量的物業管理公司。在“政府—市場—社會”良 性互動中達到自我管理、自我服務、自我發展的目的。

總之，在全面建成小康社會之后，中國的城鎮化水平將會更高，城 市的結構也將更為復雜，城市內部各個社區之間發展的不平衡不充分 問題將更為凸顯，社區居民構成的老齡化和遷居化特征也將同時并存， 社區也會在不斷轉型中釋放出更多結構與功能的適配性治理問題。

在這種情況下，隨著新發展階段現代化水平的不斷提升，社區治理 缺陷所顯示的短板效應會被多元化的媒體放大。因此，未來社區仍將 面臨新的治理難題。在“居委會辦社會”模式中，隨著居民消費水平的 提升以及居民對社區治理質量的升級訴求，作為政府代理人的居委會 將繼續增加服務供給，繼續擴大居委會工作人員的規模，繼續要求為其 增加福利待遇與生活補貼，繼續期望居委會工作人員有機會轉變為事 業編制人員，或繼續謀求建構其轉變為公務員的行政運轉機制。這種 在“無限責任”假設指導下的“居委會辦社會”的質量，將主要依賴財政 經費的支持力度。居民對社區治理的服務需求是剛性增長的，但財政 增速卻完全取決于經濟增速。在經濟增速減緩的理論研判中，“無限 責任”社區治理的項目制的可持續性正在經受轉型考驗。因此，在全 面建成小康社會過程中，將“單位辦社會”的管理模式升級為“居委會 辦社會”的治理模式，不但必要而且還具有路徑依賴意義的實踐創新性。但在全面建成小康社會之后的新征程中，還需要在治理體系建設 中繼續將“居委會辦社會”升級為“社區辦社會”，只有這樣，才能利用 社區內外部社會力量建構“多元主體共治模式”。社區內外部社會組織的發育程度決定了“社區辦社會”的能力。 “以社會力量去治理社會”的理論假設與“以政府力量治理社會”的理 論假設都具有現實合理性。的確，社會組織的成長與強大有時會挑戰 居委會的權力，也會產生不同社會組織之間的治理取向的差異性。但 在居民階層多元化的背景下，要使居民不將矛盾的對象針對居委會背后的政府力量，就必須在“民主協商”中尊重不同社會組織的意見分 殊。只要建立起社區的議事會平臺，意見領袖就會在平臺內謀求達成 一致的可能性，而不會將治理失效的責任單方面歸之于居委會。居民 參與的社會組織越多，就越易于利用社會組織之間的多元協商與平衡能力解決爭端，就越可能借助社區認同意識化解矛盾。

正因如此，必須系統總結現存各種問題，補足短板，建設共建共治 共享的治理體系，提升社區治理的自治德治法治能力、激發社會活力、 擴大居民民主協商參與治理的合法渠道，通過自治和共治化解日益高 升的他治成本，一方面，在維權中維穩; 另一方面，以高質量服務供給滿足居民需求。唯有如此，才能不斷提升社區居民的幸福感、獲得感和安 全感，繼續維護好穩定發展的良治善治環境。

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作者單位: 中國社會科學院社會發展戰略研究院責任編輯: 徐宗陽

MAＲXIST SOCIOLOGY

Poverty Alleviation and Completion of Building a Moderately Prosperous Society in All Ｒespects

Community Transformation and Improvement of Governance Effectiveness from the Perspective of Building a Modorately Prosperous Society in AllＲespects……………………………………………………Zhang Yi        1

Abstract: The process of building a well-off society involves transforming from a settled society to a relocated society，from an acquaintance community to a stranger community， as well as from danwei-run society to community-run society． Based on this process，the entity structure of the community and the governance structure of the community have changed greatly． While the government shapes the“ideal type”of the community from the supply side of the construction，community residents also construct the“ideal type” of the community through “democratic consultation ”． The community forms its own organizational structure in the interaction with the environment． The diachronic dynamics of various forces puts the community in the process of building from a “realistic type ” to an “ideal type ”， manifesting characteristics of a bureaucratic governance structure，diversified community genres，heterogenous community residents， the financialization of governance funds，etc． This process results in the co-presence of “strong governance”and“weak autonomy”． To meet the needs of all interest groups， eliminate conflicts and stimulate vitality， it is necessary to balance the forces of “heteronomy” and “autonomy ”，and cultivate legal channels for the “society” to participate in governance．