機關事務管理是黨和國家機關管理的重要內容，也是黨和國家機關運行的基本保障，其效果直接影響黨政機關工作效率及公共服務供給能力。黨的十九大報告明確提出，我國已經全面進入新時代，在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求下，完善機關事務管理體系、突出機關事務管理職能和使命、強化機關事務在促進政府自身建設過程中的責任擔當，不但是時代發展的要求，更是廣大人民群眾的要求。習近平總書記高度重視機關后勤工作，在出席軍委后勤工作會議時指出，“要抓組織、嚴制度，嚴肅開展黨內政治生活，根據后勤工作特點加強黨內監督，把各級黨組織搞得很堅強很過硬。要抓作風、懲貪腐，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底，教育廣大后勤人員特別是領導干部分清公私兩個字，砥礪品德操守，清清白白做人、干干凈凈做事。要抓隊伍、強素質，選準用好干部，加快建設高素質新型后勤人才隊伍，為興后勤、強后勤提供人才支持和智力支撐?！盵1]然而關于機關事務管理理論的研究，長期以來一直被行政管理學所忽視。因此，為清晰地認識機關事務管理，梳理我國黨和國家機關事務管理的歷史進程，不僅對理解公共管理的深層次理論具有重要的價值，更是填補相關管理學理論研究空白的重要嘗試。

中國共產黨成立以來我國黨和國家機關事務管理，與西方國家相比，不同于其在分權管理體制與契約精神維系資本主義發展的現實境況下所產生的以理性化為核心的分權自治模式；與中國古代相比，不同于其在“家國”一體制和中央集權制下的以皇室內務為核心的集權管理體制。中國共產黨成立以來在革命戰爭條件下形成的機關事務，是現代機關事務管理的開端，后伴隨我國社會環境條件的改變，逐漸演變為具有科學化、專業化、規范化等現代化特征的現代機關事務管理。

一、革命戰爭時期的機關事務與建國后服務后勤改革

自1921年中國共產黨成立之日起，中央黨、政、軍各方面組織得以確立并逐步完善，成為奪取新中國偉大勝利的決定性力量。這其中，后勤工作發揮著必不可少的戰爭保障作用，并且在新中國成立后擔任新中國偉大建設者的職責。在革命戰爭條件下，機關事務管理的核心任務是通過自組織生產的方式，為革命戰爭提供強大的后勤實物資源供給。新中國成立后，為適應新中國建設需要，機關工作和群眾生活條件發生了很大變化，隨之機關事務管理工作也發生了很大變化。機關事務管理的主要任務，從直接組織生產和供給變為按國家規定分配、管理財務和舉辦集體福利事業等，機關事務管理的職能核心由供給轉變為服務。

中國共產黨成立之初，由于黨員數量較少，還沒有形成一套專門的機關后勤機構，但是已經涉及到了后勤工作事務的管理，例如會議的組織安排、活動經費的籌集和使用等。[2]瑞金革命根據地時期，初步建立了后勤工作機構，在當時根據地財政經濟極端困難的情況下，毛澤東同志對后勤工作提出了“保障紅軍給養和供給”的任務。第二次國內革命戰爭時期，在經費供給嚴重困難的條件下，后勤供給工作采取了“主力紅軍籌款自給的方針”，實行戰時供給制，由中央革命軍事委員會頒發供給標準。延安革命根據地時期，陜甘寧邊區處于軍事包圍和經濟封鎖之中，黨中央、毛主席提出了“自力更生、艱苦奮斗”的號召。后勤部門在厲行節約、定額分配的基礎上，大力開展生產運動。解放戰爭時期，黨中央駐地經過兩次轉移，黨的工作重心逐漸由農村轉到城市，繼續從事農副業、手工業已不再適應形勢。因此，按照朱德總理“堅決搞好機關生產”的指示，于1948年提出了《關于成立中央直屬機關經濟建設部工作的初步方案》，提出機關仍然要大力發展生產，只是由過去以農業生產為主、手工業生產為輔的機關生產轉向機器工業和規模較大的手工工廠生產。新中國成立初期，中央財政相對困難，中直機關不僅要自己解決一部分經費，而且還需自己動手進行機關辦公場所的建設。在中央辦公廳的領導下，設立了新中國經濟建設公司，增設中直修建辦事處，具有相當的規模，并且配備了較強的工程技術力量和隊伍。1951年三反、五反運動后，國家對全民所有制生產企業實行統一管理，一律納入國民經濟發展計劃。此時，中直機關后勤工作的主要任務有以下四個方面：第一，了解機關業務，掌握預決算和人數變化，保證機關工作的順利進行；第二，按照財政部和有關部門規定，擬定適合中直機關業務和工作人員生活的一般標準制度；第三，研究群眾生活的管理，統一解決工作人員部分福利問題；第四，掌握行政財務管理情況，總結交流增產節約的經驗。[3]

首先，目標設定。革命戰爭條件下的機關事務目標在于為戰爭提供基本需求保障，即對戰備物資和“吃喝拉撒睡”等基本需求的滿足。革命戰爭時期，條件異常艱苦，而后勤保障工作成為奪取革命勝利的關鍵所在。這時機關事務的基本任務是滿足前線人員的基本需求，以保障其具有參與戰爭的條件。新中國成立初期的機關事務目標在于保障新中國建立后的基礎設施建設和提供基本服務。新中國成立后，很多基礎設施尚不完備，例如黨政機關辦公場所以及相關配套的基礎設施等的建設和維護。而且，機關事務還承擔著保障機關正常運轉的職能，包括辦公物品的提供和會議及服務接待的安排等。[4]其次，管理制度。革命戰爭時期采取實物供給制，供給制是在當時艱苦的革命戰爭環境中，保證個人生活基本需要和堅持革命斗爭的重要條件。這種供給制基本采用平均分配的辦法，保障革命隊伍內的所有成員在物質上和政治上的同等待遇，形成官民團結一致、同甘共苦的革命精神，為革命隊伍的發展壯大提供了前提條件。瑞金革命根據地和第二次國內革命戰爭時期的供給制，要依靠革命根據地自己動手，無論官民均參與生產勞動。延安革命根據地時期，黨中央所面臨的經濟形勢有所好轉，對革命隊伍成員生活和工作所需物品由組織上通過后勤部門實行配給，供給的主要項目有糧食、伙食費、被服和辦公費，供給分配是通過擬定制度、核定標準、控制發放、辦理決算四個環節進行的。新中國成立初期采取包干制和津貼制，后全部改為工資制。包干制是供給制的另一種形式，即把實物供給標準核算為貨幣，發給伙食單位或個人，這種包干制大概實行了兩年時間。津貼制是除發給基本生活費之外，按評定的等級發給一些津貼費，這是1953年實行的供給辦法。從1954年下半年開始，到1956年，中直機關全部改為工資制，隨后全國各級機關也照此執行。最后，組織機構設置。第二次國內革命戰爭時期，紅軍和地方政權建立了財政統籌和供給系統。紅軍的軍團設立“經理處”，各師設軍需處，中央、省、縣、區工農民主政府都設立了財政部。延安時期，中直機關的后勤機構和人員配備，一般是根據各機關的人員編制人數和業務情況確定的，較大的機構設處級機構，較小的單位設科級機構。此時后勤人員一般占機關總人數的25%左右。主管中直系統后勤工作的軍委供給部，1945年下設五個單位：供給處、經建處、保管處、輜重營、總務科。據1942年統計，中直系統獨立設后勤部門的67個單位，其中黨中央機關32個，中央軍委機關36個。當時供給人數約1萬人。

總體上看，戰爭條件下的機關事務管理工作通過自組織生產的方式，實行戰時供給制，依照“統籌統分”、“勤儉節約”的方針，分配實物資源，為奪取新中國的偉大勝利創造了前提條件和根本保障。隨著黨政機關由農村轉向城市，機關事務管理工作仍然保持以供給為核心，在擴大生產規模、轉變生產方式后，逐漸突出了管理的重要性，強調管理的作用。因此，自1921年至1949年，機關事務管理總體呈現為一種“生產-供給”制，這種后勤保障方式是適應戰爭條件下財政經濟極端困難的機關狀況以及戰時所需而產生的，雖然此時的機關事務工作基本停留在“吃喝拉撒睡”的問題上，但是相較于那個時期物質資源匱乏、生活困難的實際狀況，保障“吃喝拉撒睡”的工作，就是最具有根本性的工作。

革命戰爭條件下的機關事務成為奪取革命戰爭勝利的重要保障，不僅為前線人員提供參與戰爭的條件，而且以“平均分配、共同生產”的方式促進官軍團結，激發并鼓勵革命意志。所以，戰爭條件下的機關事務管理在保障機關運轉、奪取戰爭勝利的過程中發揮了巨大的效力，可以說，這一時期的機關事務管理工作表現為：“生產”是基本手段，“供給”是職能核心，“節約”是根本原則，“保障滿足吃喝睡等實物條件”是最終目的。

1949年到1966年，是新中國成立與建設階段。這一階段，生產資料的社會主義改造基本完成，我國進入社會主義建設新時期。因此，這一階段的機關事務管理主要是一種以服務為核心的福利制。與戰爭條件下的機關事務管理相比，新中國成立初期的機關事務管理有了很大變化，大致表現為：首先，由主管經營生產的企業轉變為辦好群眾集體福利事業；其次，由自定供給標準制度、實物籌集分發轉變為統一管理、合理分配使用和科學管理；再次，由以實物核算為主轉變為統一的貨幣核算；最后，由手工業管理方法轉變為逐步實現現代化的管理方法?？偨Y來說，機關事務不再只是對吃飽穿暖的急切需求的滿足，而是對機關及其工作人員的服務質量有所要求。由此可見，新中國成立初期的機關事務管理工作呈現為一種以服務為核心的“小而全”的福利制，由實物供給方式轉變為貨幣福利。這一階段的機關事務管理除了做好基本生活保障，還要進行機關建設工作，以及辦食堂、澡堂、幼托、衛生保健、房產保管、服務接待、交通工具和水電管理等，其管理范圍明顯擴張，并且對機關服務質量具有了一定要求。

新中國成立后的機關事務管理，一方面提高了黨政機關工作人員的生活水平和生活質量，以此調動并提升了機關工作人員的工作積極性，為新中國成立初期這一特定歷史階段的國家發展做出突出貢獻；另一方面，在當時條件較為艱苦的情況下，機關事務管理通過自身的改革與完善，不斷推進機關辦事效率，以促使國家發展盡快步入引領社會發展的軌道。因此，這一階段的機關事務管理工作可以表述為：“分配”是基本手段，“服務”是職能核心，“福利”是根本原則，“保障機關設施建設和機關運行”是最終目的。

二、改革開放與機關事務社會化改革

1979年至2011年，是我國全面改革開放的重要時期，是由計劃經濟走向社會主義市場經濟的關鍵時期，也是社會主義市場經濟逐漸成熟的時期。在社會主義市場經濟條件刺激下，為提高政府辦事效率，我國政府機關經歷多次簡政放權、縮減人員編制的政府機構改革歷程，以此縮減公共開支、提高機關辦事效率，在這樣的一個時代背景和現實條件下，機關事務管理工作為適應政府機構改革的調整，以及市場經濟的刺激，采取市場化的方式解決機關事務管理部門內部壓力，以更高效的服務和保障，促使機關及其工作人員高效運轉和工作，從而產出更多更好的公共服務。為了滿足機關高效運轉的需求，這一時期的機關事務管理工作更加強調專業化和社會化，謀求自身效率的提升，為機關辦事效率的提升提供了重要支撐。

長期以來受高度集中的計劃經濟體制影響，形成了供給制、福利制、小而全、封閉式的后勤管理體制和機制，既不適應社會主義市場經濟體制的要求，也束縛了機關后勤自身的發展，因此，改革這種機關后勤管理體制是時代的要求，也是機關事務自身發展的內在要求。[5]為適應機關情況，滿足機關運行需求，提高機關辦事效率，機關事務管理先后提出了很多改革措施和方法。1983年，提出機關后勤服務的社會化改革方向；1989年，經李鵬總理主持召開的國家機構編制委員會1989年第一次會議批準《關于中央國家機關后勤體制改革的意見》，進而機關事務管理在探索社會化改革方向不斷前進，并取得了豐碩的成果，不但有效保障機關運行效率，為機關及其工作人員提供優質服務，并且在管理方法、體系、制度、機制方面探索更加科學、規范、法治的管理模式；1992年，擬定《國務院各部門后勤機構改革實施意見》提出“小管理、大服務、多實體”的思路。在將后勤服務不斷社會化的改革進程中，進一步將機關事務管理職能和服務職能分開，機關事務管理部門要以管理為核心，在后勤服務社會化的前提下，加強對外部企業和社會組織的管理和監督，以保障服務質量。因此這一階段的機關事務管理范圍又得到了進一步的擴展，管理的內容更加紛繁復雜，管經費、管資產、管服務均是其管理內容。

首先，目標設定。改革開放條件下的機關事務管理目標在于在適應社會主義市場經濟發展要求的同時，提高機關辦事效率。在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，對政府機關組織提出了新的要求，不但要保證社會秩序穩定和提供社會基本公共服務，還要具有較高的辦事效率，以提高政府效能，適應快速發展的外界環境。因此，作為政府機構組織運轉的職能保障機構的機關事務管理，就要在保障政府機構正常運轉的前提下，促進政府辦事效率的提升，同時也就伴隨著機關事務組織自身效率的提升。其次，管理制度。改革開放條件下的機關事務采用部門內部管理制，即機關事務將后勤服務等一般職能采用社會化的方式轉交給社會，但是保留部門管理權，[6]對外包的企業和社會組織有監管的權力，以確保機關事務服務質量和水平。但是，隨著改革開放進程的不斷推進和深化，這種部門管理制也在不斷地探索改革路徑。例如浙江省在全面推行貨幣化公車改革和信息化公車改革，在這一探索的過程中，逐漸涉及對制度的根本性變革，以信息化打破部門管理制度的弊端，強化了部門外部管理和監督的重要性，這將是下一階段機關事務改革的重要方面。最后，組織機構設置。國家機關事務管理局成立于1950年12月，原名中央人民政府政務院機關事務管理局，1954年起改用中華人民共和國國務院機關事務管理局。2008年7月9日國務院辦公廳印發《國務院機關事務管理局主要職責內設機構和人員編制規定》，明確國務院機關事務管理局的13項主要職責，總結來說負責機關事務的管理、保障、服務工作。機構設置主要包括財務管理、資產管理、房地產管理、服務管理等，以更好的管理、保障、服務，推進機關辦事效率。

為適應社會主義市場經濟的快速發展，對政府機關自身建設有了更高的要求，即以高效率的公共服務產出滿足市場和社會需求。因此，作為機關運行服務和保障部門的機關事務管理，必然為提高機關辦事效率做出重要貢獻。在適應“效率政府”要求形勢下，提出社會化和市場化改革，并且在此過程中機關事務部門的管理職能得到了進一步強化。

這一時期的機關事務在推進社會化改革的進程中，不但提高了自身的辦事效率，及時滿足機關運轉的各項需求，而且在更大程度上提高并保障了機關辦事效率，促使機關在變革與完善中具有更大的公共服務供給能力。[7]因此，改革開放條件下的機關事務管理表現為：“社會化和市場化”是基本手段；“管理”是職能核心；“專業化”是根本原則；“保障機關正常運轉的基礎上，提高機關辦事效率”是最終目的。

三、新時代條件下治理型機關事務的興起及對未來機關事務發展的思考

自黨的十八大以來，力求轉變經濟發展方式，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”新五大發展理念，轉變“效率邏輯”，探求“綠色、節約、低碳、效能”的要求，以提高機關運行質量、促進機關自身建設為核心，以廣大人民群眾的滿意度為衡量標準，在保障機關正常運轉的前提下，積極發揮主動作用，推進“效能政府”、“廉潔政府”、“服務政府”、“責任政府”、“德性政府”建設。黨的十九大報告明確提出，我國已經進入新時代，歷經改革開放40年的努力，無論是社會整體發展方面，還是政府機關及事業單位的發展方面，都取得了歷史性成就。為適應新時代的發展要求，并在國家治理體系和治理能力現代化的指導下，進一步推進政府職能轉變，新時代條件下的機關事務管理將發揮重大的作用。

2012年，《機關事務管理條例》發布施行，是歷年來首次在制度法規層面上對機關事務管理工作作出的規范要求，開啟機關事務管理法治化、規范化、標準化、科學化的探索歷程。伴隨國家治理的轉型和政府職能的轉變，機關事務管理為適應治理體系和治理能力現代化要求，其核心職能逐漸由“管理”轉變為“治理”，即由“自上而下”的管理方式，轉變為“自上而下與自下而上結合”的治理模式。這種模式的轉變需要依靠現代化的信息方式實現，從制度根本上改變機關事務管理體制，形成集中統一的機關事務管理，以此不但能夠保障機關的正常運轉、提高機關辦事效率，而且在節約資源、降低成本、化解多頭管理沖突、樹立政府在公眾心中的美好形象等方面發揮重要作用。

2013年，國務院機關事務管理局更名為國家機關事務管理局，是對其在戰略與站位上的進一步提升，對機關事務管理的職能提出了更高要求，要為建設廉潔、節約、效能政府做出更加具有根本性的貢獻。2018年，我國已然經歷了改革開放40周年，機關事務管理在改革大潮中同樣經歷了不同階段的改革洗禮，在不斷成長的過程中，經歷困難、堅持改革、破除困境，毅然為國家機關提供堅強的后方保障和發展助力，是國家和社會發展進程中必不可少的、不可或缺的重要后援力量。

新時代背景下，機關事務管理工作將發揮更大的積極作用，并在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，進一步強化職能，發揮優勢，轉變管理方式，[8]以“治理”的模式和整體性結構積極探索機關事務管理的制度性變革，[9]為推進我國機關組織的發展以及促進政府能力的提升發揮更大的作用，以適應政府職能轉變，促進機關建設成為人民滿意、公眾期待的現代機關。這一階段機關事務管理表現為：“治理”是基本手段；“體制創新”是職能核心；“效能”是根本原則；“保障機關運行、提高機關辦事效率、樹立機關形象、提升機關能力”是最終目的。

總結來說，我國機關事務管理經歷了不同歷史階段與歷史條件下的發展，逐漸演變為更加完善、專業、規范的管理體系，即提供各種所需條件，保障機關運行，促進機關發展。從中國共產黨成立以來機關事務管理發展的三次嬗變中，可以得出以下結論和啟示：

第一，機關事務管理在任何一個歷史階段，都具有重要的戰略地位，發揮了重要作用。所謂戰略地位是指具有決定生死存亡、發展興衰的長遠的關鍵地位。革命戰爭時期的機關事務管理是取得戰爭成敗的關鍵；新中國建設時期的機關事務管理承擔著新中國成立后重要的樓堂館所建設以及為機關及其工作人員提供工作和生活保障的核心部門；改革開放條件下的機關事務管理，為適應由計劃經濟到社會主義市場經濟的轉變，提高政府機關辦事效率，通過社會化和市場化的方式，使資源得到合理有效配置；進入新時代，機關事務管理在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，明確其治理職責，在保障機關正常運轉的基礎上，更加成為加強政府自身建設的關鍵力量。由此可見，機關事務管理在不同的歷史階段和社會條件下，在促進國家和社會發展的過程中，都具有重要的戰略地位，是國家和社會取得更好發展的不可或缺的重要支撐力量。

第二，機關事務管理的服務對象是機關及其工作人員，其改革過程是依照服務對象需求的改變而發生的。機關事務管理工作用以保障和服務于機關及其工作人員的基本職能沒有改變，其改革歷程是隨著服務對象需求的改變而改變的。革命戰爭條件下，機關及其人員的需求在于吃飽穿暖，機關事務履行自生產和實物供給的職能；新中國建設條件下，機關及其人員的需求不只是吃飽穿暖，還要注重吃的營養以及幼托、房產建設與管理、服務接待等服務需求；改革開放條件下，機關及其工作人員除了以上需求外，為適應社會主義市場經濟的變化，還有對提高工作與辦事效率的需求；新時代條件下，機關及其工作人員，除了改革開放條件下產生的那些需求外，又增加了對政府自身建設的需求，包括服務型政府、廉潔政府、責任政府、透明政府建設的需求等，以及樹立政府在公眾心中的良好形象，增加政府公信力。

第三，機關事務管理在歷史發展過程中，由其重要性決定，其角色由被動發揮保障運轉的作用，轉變為主動促進機關提高辦事效率，促進機關公平定位，提高公眾對機關的認識與評價，即通過改變總量擴張向結構優化轉變，[10]由逐漸適應到主動參與的轉變。機關事務管理通過管理體制機制創新，以履行機關建設的主體責任，使其影響效力不斷外化，由完全對內的機關事務部門，逐漸發展轉變為間接提供公共服務的行政部門，這一過程突出了機關事務管理部門所具有的行政權力的不斷強化。

第四，機關事務管理在歷史發展進程中，其范圍不斷擴大、內容不斷增多，與此同時，其核心職能愈強化、專業化程度愈高。機關事務管理隨著政府及其機關的發展，變得越來越復雜，在長期處理復雜事務的過程中，采用社會化和市場化的方式，即將部分工作內容交由社會和市場來完成，與此同時，其核心的管理職能必須得到強化，以此來保障外包給市場和社會的工作內容能夠得到有效監管。并且，為應對日趨復雜的機關事務，機關事務管理需要不斷的專業化，以更加有效地解決復雜事務。

第五，機關事務管理為適應時代發展需要，從邊緣走向核心是歷史必然。隨著社會公眾對自身主體性認識的不斷提高，對政府行政管理活動的持續關注，以及“三公經費”、八項規定出臺和國家治理體系與治理能力現代化的新要求，機關事務管理在具備保障性職能、建設性職能之后，還要彰顯監管性職能，即保障機關運轉的職能、促進機關自身建設的職能、評估和監管機關效能的職能，以此，從基礎的保障性和服務性的邊緣職能，轉向具有核心意義的建設和監管的中心職能。

總體而言，從1921年以來我國黨和國家機關事務管理的發展歷程可以看出，機關事務管理的重要性不斷凸顯，由此決定機關事務管理的角色和地位已經發生轉變，即由被動的保障者走向主動的建設者、由邊緣地位走向核心地位。因此，機關事務管理需要引起廣泛的重視，以現代化的信息技術，推動機關事務的制度變革和管理創新，進而加強機關事務管理職能，以更加有效的現代化治理方式推進政府自身建設，推進政府職能轉變。

參考文獻：

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網址： http://www.81.cn/sydbt/2016-11/10/content_7353214.htm

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原文載于《廣東行政學院學報》2019年05期