一、引言

中華人民共和國成立以來，國家建設在政治、經濟、社會多個領域同步展開，取得了豐碩的成果?；鶎?治理既是國家政權建設的一部分，又是國家社會治理能力的體現，最能反映建國以來我國政治、社會建設的成就，以及社會變遷的總體趨勢。然而，已有研究多在“國家-社會”關系的宏觀框架下理解基層治理?！盎鶎又卫怼笔菍儆凇皣抑卫怼边€是“社會治理”議題是這一研究領域的根本分歧，研究者多數將基層治理體制變遷的動力概述為外生的國家效應或社會效應(顧昕、王旭, 2005；O'Brien & Li, 2006；Shue, 1988；Sott, 1985)。但是，“基層治理”具有基層情境性。對于基層治理變遷的解釋，仍然要回到基層的地方情境中去?；鶎又卫?，本質上指的是基層黨委和政府為主導的國家政權力量和以行政區劃為地理界限的社會力量之間以特定的方式，例如，命令、控制、協商、合作、監管，管理和調動地方資源，并形成地方公共秩序的過程 。它是一整套公共行動、公共資源提供和公共安排的制度化過程。因此，包含了治理主體和治理策略兩個重要面向，是一個多主體互動的行動網絡。也就是說，基層社會治理的問題本質上仍然是在國家基層政權的主導下，依靠不同的組織力量，例如社會組織、半官僚組織乃至市場組織，以及治理策略，例如：社會動員、行政吸納、項目發包等，在不同參與主體之間，建立授權或分權的協作關系，與社會合作建立地方秩序的過程。治理主體之間協作關系的結構化運作就形成了基層治理體制（governance regime）。

因此，本文試圖回到治理的“基層邏輯”，強調基層治理中多主體互動的社會情境。從治理結構的變化入手，聚焦治理主體之間的協作關系，理解基層治理體制的變遷?；诖?，本文旨在回答以下幾個問題：第一，隨著國家治理目標的轉變，作為社會建設主要部分的基層治理的依靠組織和組織之間的協作方式發生了何種改變，進而形塑了治理結構的樣貌？第二，除了外生的影響變量，基層社會治理體制變遷的內部動力是什么？

二、回到“基層”邏輯：治理結構視角下的基層治理變遷

基層社會的秩序如何形成和改變，是政治學和社會學共同關注的重要問題。已有研究較多從“國家-社會”關系的宏觀角度出發，強調國家或社會的外生因素影響，忽視“基層治理”的地方情境和技術特性。

站在社會視角的一方多強調基層社會秩序形成的社會動因(徐湘林，2010；O'Brien & Li, 2006；Sott，1985)。建國以前的基層社會，通常認為是“皇權不下縣，縣下唯鄉紳”的治理格局(巴根，1996)。也就是說，由于帝國主義的擴張和明清時期的政治經濟變化，國家的基層政權無力擴張到基層，留下了地方鄉治的空間。地方社會中并立的不同權威，也使得地方的社會秩序沒有形成大一統的全國性格局。明清時期的國家政權只能通過與地方性權威的“代表形象”和“代表機構”相互妥協來訂立社會規則。例如，杜贊奇講述了“關帝”形象形成的國家影響，科大衛描述的媽祖與洪圣廟被皇權冊封，“合法化”的過程，以及地方宗族勢力與皇權之間的博弈過程，都展示了兩種權威的互構與博弈(杜贊奇，1996；Faure, 2007)。改革開放之后也是如此，研究者指出，國家權力因外部經濟政治原因受限，社會就自我生長起來。社會具有各種各樣規避國家秩序給定的手段，地方秩序是基層社會對國家規則修改或抗爭的結果(張靜，2000；陳益元， 2009；榮敬本、崔之元，1998；O'Brien & Li, 2006；Sott, 1985)。這種視角傾向認為社會是地方秩序的主要行動者，將國家概念化為結構或機會，成為社會力量的外部條件，受到國家主義學派的批評(黃冬婭，2011)。

國家主義學派將基層治理視為“國家為社會訂立規則并獲取服從的問題”，國家仿佛成為了地方秩序的唯一供給方(黃冬婭，2010)。對基層治理變遷的理解，被放置在“國家治理能力建設”的框架之下。理由是，縱觀基層政權建設的歷史，不管在哪個階段：第一，社會自身秩序的形成仍然被國家的基層社會治理意圖所引導和形塑；第二，基層社會治理的主體和主導者仍然是基層政權組織；第三，社區組織仍然在基層政權組織的框架下被組織化或自組織化?；鶎又卫砟Ｊ降淖兓瘍H僅是國家為了回應外部經濟或社會變化，而作出的策略調整(黃冬婭，2010；Schurmann, 1971；Shue, 1988)。例如，在“項目制”的具體運作中，研究者指出，官僚組織的運作方式仍然是形塑社會治理模式和社會服務供給方式的支配邏輯(王漢生、王一鴿，2009；折曉葉、陳嬰嬰，2011)。

然而，國家建設邏輯未能充分回答的是，治理模式轉變的動力是什么？假若國家政權建設的一切行動和策略都是可欲和可及的，那么如何理解基層社會秩序的地區差異？為什么基層政權的代理人不僅僅是“代理型政權經營者”還會異化為“謀利型政權經營者”？已有研究證明，官僚組織的運作常常會通過“層層加碼”、“選擇性執行”、“目標責任制”、“行政包干”或“晉升激勵”等多種方式“過度執行”或者“規避執行”，導致扭曲和意外的政策結果。官僚組織內部的委托代理結構絕對不是令行禁止、收放自如的傳導機制(艾云，2011；折曉葉、陳嬰嬰，2011；周雪光，2008；趙樹凱，2010；O’Brien & Li，2017)。即使國家提供了基層社會治理主體互動的舞臺，也不能隨心所欲地將所有地方捏成一個“樣貌”。

因此，“國家-社會”關系的視角始終難以走出“雞生蛋，蛋生雞”的辯論?；鶎由鐣卫淼谋举|是治理主體協作關系的結構化，換句話，是一定時期內相對穩定的治理結構。即使在社會秩序形成中，國家更多采用了命令的手段，社會更多體現了服從的特性，國家與社會的多種行動主體也都不會是“缺場”的，公共秩序的本質特征就是“公共性”。在國家建設的過程中，國家提供參與主體互動的制度場域，并透過資源的分配方式影響社會自我合作和權威服從，但不是公共秩序形成的唯一行動者。對基層社會治理模式變遷的解釋，仍然要回到“基層”和“治理”的邏輯中。

所謂“基層”的邏輯，指的是區別于國家治理的官僚內部運作邏輯，“基層”始終要面對非政府的組織或半組織主體。地方規則和秩序的確立通常需要依靠多種手段取得不同群體的合作。也就是說，國家在基層治理中面對何種社會團體，依靠誰，聯合誰，漠視誰也是關鍵因素。在基層情境中，很多組織或半組織化的社會或市場力量即使不表現為“抗衡”的力量，也不是缺席的。張濟順在描述新政權對1950年代上海里弄社區的改造中，明確指出，新政權不是按照“國家邏輯”，運用階級手段清除和凈化社會的。實際上，新政權推動、允許和默認社會按照自身訴求營造自治空間(張濟順，2015)。1950年代，基層政府曾不同程度依靠客房聯誼會、同仁聯誼會、客房代表會、福利互助會等居民自發成立的組織來“幫助推動行政工作” 。在政社一體化的公社時代，村民互助組、生產小隊、民兵、民防等不同的基層社會秩序力量也影響了公社體制運行的有效性和制度的形式。在廣東地區，海防前線的地理位置、軍區的接管以及地方民兵隊伍的存在塑造了“廣東是一個無蓋雞籠”的社會控制困境 。這一社會控制的難題直接影響了公社體制在廣東地區，特別是沿海地區的松動執行和制度修改。改革開放以后，官僚組織的科層化發展，管理手段的復雜化與市場經濟轉型帶來的社會結構變化一起推動了地方基層治理實驗的創新性和多樣性，以致地方政府創新成為一種流行的社會現象 。這說明，基層涌現出的創新現象和變異執行無法匹配國家政權建設的統一敘事。

基層治理的第二層邏輯是“治理”的邏輯，也是“基層”邏輯的一個部分，指的是基層治理要充分重視治理的技術特性。換句話說，國家在基層是如何取得服從，塑造配合，影響著基層治理體制的時空差異?；鶎又卫淼墓ぷ鲗ο蟆鐣后w——沒有辦法用官僚組織的激勵獎懲手段規訓。即使是透過了革命或社會動員的方式，國家權威在地方的實現，或者說合法性的建立，也不是一個純粹的“國家用鞭子令其公民臣服”的過程(周杰偉、畢克偉， 2011)。日常生活情境下的底層社會對外部秩序和規則的進入持有何種反應，直接影響了地方秩序的最終形式(張濟順，2015)。在各地的民政局、公安志文獻中，我們都不難發現：基層政權組織面對各種社會勢力的此消彼長與跋扈難管憂心忡忡，不得不反復調整治理策略和手段（(張濟順，2015)）。改革開放以后，透過行政科層化、項目發包、目標責任制、行政問責等多種形式，我國的基層治理問題的技術性特征就更加彰顯(渠敬東、周飛舟、應星，2009)。

在本文看來，當國家政權建設的意圖落實在具體的基層治理議題上，國家建設的問題就演變成一個具體的公共行政（Public Administration）問題：基層治理是治理主體如何圍繞治理目標，透過合作、命令、監督和控制的技術手段實現公共秩序或集體行動制度化的過程(Aligica, 2015)?；鶎又卫眢w制的形成體現為治理主體圍繞特定目標，透過一定治理策略形成的協作秩序結構化。因此，本文試圖從治理結構的視角出發，在重新梳理基層治理變遷圖景的基礎上，進一步回答，治理結構變遷的“基層”因素。

三、治理結構視角下的基層治理變遷再敘述

本文借助相關的檔案史料、民政統計數據等，聚焦基層社會治理的參與主體和治理結構，描述建國七十年，國家治理體系探索適應，不斷豐富治理方式與主體的社會建設過程?；鶎由鐣卫淼谋举|是治理主體協作關系的結構化，換句話，是長期穩定的治理結構。因此，本文根據治理主體和治理策略兩個維度的差異來界定治理結構差異，將七十年歷史進程分為四個階段，按照城鄉差異分別敘述：社會重構時期（1949-1957）、社會改造時期（1958-1979）、社會培育時期（1980-2000）、社會治理時期（2000-2019）。文獻梳理發現，我國的基層治理日益呈現結構網絡化、主體多元化的特征。

 

（一）“社會重構”（1949-1957）：分散多元的治理結構

建國初期，國家建設面臨財政不足和組織建設的困境，并沒有建立起制度化和組織化的社會治理體制。更多是依賴原有的社會力量和建國前解放區開展革命的方法。發動群眾，動員群眾實現社會治理目標——盡快穩定社會秩序，維護新生政權。因此，混合使用了不同的方法。不過基層政權與舊制度的聯系還未斬斷，新的群眾組織化方式還未制度化，呈現出“分散多元”的治理結構。這個結構并不穩定。更加深入和徹底的社會動員、組織化和吸納過程始終持續著，并借此將國家秩序滲透到城鄉基層群眾的日常生活中去，重構社會。

1.        城市基層治理體制：居委會與社會組織

中華人民共和國建立之初，社會局面復雜，國家明確了基層治理的目標就是“盡快穩定和重建社會秩序”。國家賦予了城市基層治理主體——居委會——三個主要職能：“協助政府維持公共秩序，監督管制分子，協助戶籍警調查戶口”；“發動居民響應人民政府號召，協助人民政府政策法令之宣教”；“解決居民的公共福利” 。

城市基層政權的建制上，基本上延續和利用了建國前的解放區格局，同時逐步探索，做了改進。中華人民共和國成立以后，為了接管城市各級政權，首先在城市建立了軍管會、工作隊。廢除了民國時期的保甲制度，逐步確立了居民委員會的制度（居委會）制度。1949年9月下旬，居民小組和居民委員會試辦就開始在全國各地進行。1954年12月31日，全國人大常委會據此通過了《城市居民委員會組織條例》，1956年，居民委員會普遍建立。小組一般由20戶組成，設立組長，20個小組再組成居民委員會。委員會選舉三人為委員。居委會的設立原則是按照公安戶籍段進行管理，一般100-600戶居民為范圍。居委會是城市基層治理的主要機構，承擔著任務繁多的社會治安、城市管理、衛生環境、民事調解、計劃生育等管理和服務工作。但是，這一時期的居民更多是自我管理與服務的組織，很少承擔國家的行政任務。不過，1955年12月21日，內務部和財政部聯合發文規定，居委會的經費由上級政府撥發，這樣，在實際運作中，居委會才越來越具有“行政管理”的屬性，由名義上的“自治組織”變成了實際上的“政權組織”。

行業協會等其他社會組織的力量也得到相當的重視和依賴。1949年到1950年，武漢政府曾經依賴傳統的行會組織來協助向公司征稅(王紹光，2002)。不過這些傳統的行會組織在社會主義三大改造中逐步消失了。國家成立了更便于監管的組織，例如，攤販聯合會(黃冬婭, 2010)。群眾動員開始在這一時期出現，并越來越被頻繁使用到社會治理乃至市場管理的各個領域。例如，廣州對農民和店員進行發動，成立農民護稅小組，對稅源進行監控(王紹光，2002)，通過市管小組對市場監管(黃冬婭，2010)。在國家警察力量嚴重不足的時候，國家還依賴地方上的各種形式的治保組織維持社會的穩定(樊鵬，2009)。在上海，在建立居委會的過程中，根據社區居民的需求成立了樣式繁多的群眾組織，例如，里弄福利會、清潔衛生小組、人民防護隊、自來水管委會等組織(郭圣莉，2006)。實際上，上海在僅僅1949年經過了一年左右的軍事管制，就開始依靠政治動員和工會、青年團、民主婦聯等輔之以工商界聯合會等統戰性的社會團體對企業和學校等單位“穩步改造”(張濟順，2015)。

2.        農村基層治理體制：農戶互助組與合作化運動

在農村，建國初期實行的是行政村制度，各村設立村長一名。1954年1月逐步取消村長制度，設立人民代表主任制度。有的地方這時候開始出現生產互助組織，居民小組等機構(孫宅巍、韓海浪，2000)。1951年9月，中共中央做出了《關于農業生產互助的決議（草案）》，決議（草案）提出用臨時互助組、常年互助組和初級農業生產合作社三種形式逐步引導年農民走上互助合作道路。從部分老解放區開始，臨時互助組、常年互助組這些組織形式就開始建立起來?；ブM起初不是強制推廣，而是在農民自愿的基礎上建立的。實際上，互助組乃至后期全面推廣的公社化，都跟原來民間就存在的，以血緣和地緣為基礎的生產互助組織具有一致性。伴隨著1952年土改的進行，農業合作社快速發展。如河北省的大名縣，1952年有180個農業社，1953年1月中旬將原有的社合并成了82個，又新建了345個社；在這427個社中，300戶以上的1個，50戶以上的32個 。建在自愿基礎的農民初級合作社主要作用是恢復和擴大再生產，實際符合農民的自身利益。因此，合作社初期，農業的發展切實得到了發展。1952年農業總產值已達到483.9億元，比1949年增加48.5%，超過戰前最高水平（國家統計局，1959）。

這一時期試行互助組的成功經驗，使得中央認識到互助合作有利于推動農業生產。1953年10月，中共中央召開第三次互助合作會議，通過《關于發展農業合作社的決議》。決議指出，“發展互助合作以提高農業生產力，是黨領導農村工作的根本任務?！闭嬲淖冝r村合作社的“自愿”性質，并且導致激進化問題的是在1954年，第二次全國農村會議對合作社數目的盲目制定。加上，基層“比著干”的扭曲執行進一步刺激上層政府對計劃的盲目擴大，形成惡性循環。有的地方宣傳“單干就是違法”，強制農民入社。1955年，毛澤東主席下達“三字經”方針，叫“一曰停，二曰縮，三曰發?！币饧词?，浙江、河北兩省收縮一些；東北、華北一般要停止發展；其他地區在適當發展一點 。1954年，全國農業社達到67萬個，成為主導鄉村經濟、政治和社會生活的主要組織。1956年1月，中共中央政治局通過《1957年到1967年全國農業發展的剛要（草案）》，綱要（草案）強調：“對于一切成熟了的初級社，應當分批地使他們轉為高級社，不升級就阻礙生產力的發展”。1956年11月底，全國農業生產合作社共達76.4萬多個，占全國農戶96.1%，高級社48.85萬個，入社農戶1億多戶，占全國農戶總數83%(林蘊暉、范守信、張弓, 1989)。1957年，高級社已經達到96%（徐平，2007）。

總體上來看，農村的基層治理體制在這一時期逐步走向了一元化：從建國初期行政、保甲、宗族力量的同步存在，到合作化運動將這些力量消解或吸納到公社體制中。不過，農村中發生的公社化過程并非是直線型的，合作社的強制性與自愿性始終隨著地方情境的變化而波動。

這一時期，穩固基層社會秩序的治理目標基本實現。首要特征是底層群眾被最大范圍和程度地組織進“國家意圖”和“國家行動”之中。不過，國家本身尚未建立起規范化、強有力的制度和行政組織。而是圍繞著分散而碎片的國家治理目標，例如治安、稅收、生產等問題，采用群眾動員的方式完成目標。國家本身還未能與基層社區建立起穩定持續的“勾連”，用政治的方式取代行政是最常見的做法。這意味著，基層治理的依賴主體既有政治的力量，也有社會的力量，產生了行政、政治與社會三種邏輯交錯運作，互相借用的治理網絡。但是，整體的變化趨勢卻是政治取代行政，與社會直接底層直接互動。

（二）“社會改造”(1957-1979)：生活生產的政治一元化

基層秩序基本建立之后，國家開始在財政嚴重不足的情況下推動工業化。國家目標與行動的結構性調整，迫使國家建設過程呈現出“自我殖民”的特性。在這個結構性約束條件之下，基層治理目標被迫轉向“社會汲取”。治理體制轉型過程中，兩組一元化的“收編”力量同時改變了基層生活的面貌，對社會進行了改造：第一，政治收編生產，通過在單位與公社中對個體進行身份化管理，基層社會成為“生產車間”，治理主體走向“一元化”。收編使得生產性的企業與鄉村依附國家，成為國家直接管理底層社會的工具。同時，底層社會的群眾多元需求被整合進政治性的生產單位之中。第二，政治收編行政，治理策略去制度化。1957年-1958年，工業和行政體制經歷“權力下放”，標志著行政政治化，黨組織“從1958年開始日益承擔起行政職能”，行政的組織方式和正式的規章制度都開始弱化(路風，1993)。1966年開始文革后，全國性的行政體系更是癱瘓。行政體系癱瘓之后的公共治理問題不得不進一步轉交給“單位”。由此，形成了這一時期明顯的“單位福利共同體”特征。

1.        城市基層治理體制：居委會與社會組織

1958-1966年間的城市，表面維持了居民委員會的基層政權建構。不過，越來越頻繁的群眾動員也使得群眾服務、自助和管理小組大量出現。城市工作的主要抓手是單位制。1953年上海市民政局的報告中寫道：“（職工和文教工作者）是城市工作的主要對象。他們的活動、他們的厲害關系主要在其所參加的單位里面實現；國家的政策法令也主要在他們所參加的單位內和他們見面。他們即使住在里弄內，也是早出晚歸，不能或較難參加活動” 。

不過，這個過程也不是在所有城市都一樣。部分城市社區也曾試圖建立公社組織，推動街道的機構和職能迅速膨脹。1958年12月10日，中共八屆六中全會通過《關于人民公社若干問題的決議》指出：“人民公社”在城市中也開始進行一些試驗。城市中的人民公社，將來也會適應城市特點的形式，成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具?！贝撕?，天津市建立了全國第一個城市人民公社。自1958年6月到1960年3月，全國25個省、市、自治區共建立598個城市人民公社，公社人數達1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總人口90%以上，黑龍江省占98% (華偉, 2000)。人民公社并沒有在城市中大規模開展起來，主要原因是公社內部的國營生產單位協調困難。城市公社化從1960年開始試辦。1962年，城市人民公社就先后取消，下放給公社管理的小學、幼兒園、副食店、醫院等機構被部分收回。但是，這一時期，公社黨委和公社委員會的職能逐步完善，使得市轄區和街道的職能也變成了縱向隸屬的關系。街道辦實際就變成了最基層的沒有直屬單位的行政辦事機構。更重要的是，這波城市公社化運動客觀上起到了消滅單位體系外的人員，推動城市單位化的作用。

1966年開始，各地開始爆發持續十年的文化大革命。這場運動使得基層政權組織建設一度中斷，相應的基層干部隊伍和管理體系也受到沖擊?；鶎有姓w制被政治中斷，形成了政治一元化領導格局?！霸旆磁伞痹谌珖秶鷥乳_展奪權活動，并成立了“文化革命委員會”（簡稱“革委會”）。革委會以下成立“文化革命小組”。在1967年初到1968年年間，城市中的居委會基本都被改為“文革小組”。在階級斗爭為綱的年代。城市革委會是一個權力壟斷型組織，要求“三結合，由真正代表廣大群眾的革命群眾組織的負責人、人民解放軍當地駐軍代表、革命領導干部組成”(孫宅巍、韓海浪，2000)。

文化大革命削弱了城市居委會組織，強化了單位組織。傳統的街坊社區逐步被單一式的單位社區替代。加上文革時期，知識青年上山下鄉等的影響，城市社區開辦社區集體企業，將社區人口納入。建國前，各類社會職能由政治體系之外的社會團體承擔。建國初，這些職能被收編進基層居委會。60年代左右，則逐步被生產組織——單位——所替代了。單位基本承擔了職工住房、各種生活福利、養老保險、醫療保險和衛生防疫、托幼機構、子弟小學等各類公共服務。

2.        農村基層治理體制：公社化運動中鄉村多種邏輯的內化

在農村，1958年開始誕生的人民公社的存在和延續了二十年時間。它既是50年代以來，農業集體化運動的延續，也是80年代初中國農村基層治理體制的起點。一般來說，公社體制以“三級所有，隊為基礎”作為標志，可以大致分為兩個階段：大公社所有制和小公社所有制階段(辛逸, 2008)。在公社化的過程中，中國鄉村秩序和力量的更迭過程常常被模糊不清的“公社化”和“城鄉二元體制”所替代。公社化進程中，鄉村基層政權的依靠力量和治理手段差異，很大程度上影響了80年代初期我國鄉鎮集體企業的地區格局，以及日后中國城鄉體制的發展演進?！肮缁钡难葸M過程決不能理解為國家秩序對社會規則的單向取代。正如公社研究的學者張樂天所描述的，在外部與村落傳統的互動中，外部沖擊與鄉村傳統之間的“‘碰撞、沖突、融合、轉化和消長’導演出農村生活的活報劇，決定了農村演化的歷史走向”(張樂天，1998)。

農村的革命是從上面“輸入”的。在革命主要依靠現行領導進行的第一階段，中央制定的革命綱領在向下傳達的過程中不斷發生嬗變。革命的鋒芒漸趨鈍化，到了農村基層，革命綱領幾乎很難變成革命行動（張樂天，1998：107）。

與城市相比，鄉村的人口規模較小，通常是同宗或同族的聚居地，因此鄉村基層治理的演變常常是圍繞著宗族與國家兩股力量的碰撞進行的。在鄉村，公共福利和產品的財政供給職能缺失，導致鄉村的行政力量和行政職能在90年代之前一直空白。鄉村的基層治理游離在自治與他治之間，既無穩定的制度化形式，也缺乏有力行政力量。因此，鄉村的公社集體雖然在組織形式上，表現為單一組織體系，但是在具體運作上，卻呈現出截然不同的兩種面貌：作為社會互助組織和政治控制組織。也就是說，從組織結構上，雖然呈現出了一元化的結構，但是，在基層秩序和規則的運作上，國家規則和鄉村傳統是融合了的，在某些地方，甚至摸索出鄉村自治的雛形(徐勇，2000)。

吊詭的是，缺乏行政組織管理的鄉村，卻因為作為“生產單位”被組織起來，形成了最早的鄉鎮企業。鄉村基層政權組織不僅僅具有社會、國家的兩重面具，還成為了最早的“企業家”。鄉村將自己所擁有的土地、剩余勞動力、家庭作坊和公社時期的社隊企業拼裝起來，成為了改革開放初期最早的一批企業組織。因此，就鄉村而言，治理主體雖然也具有一元化的傾向，但是卻呈現出多面性。底層社會復雜的多元目標和需求并沒有因為應對主體的減少而減少，只是內化到了組織體制內部，形成了組織內的張力。

通過廣泛而深入的社會改造實現社會汲取，國家對不同形式的組織進行了收編，對社會、市場均實現了一元化的“政治規整”。用政治身份管理市場和社會的根本矛盾在于，社會需求的多樣性和沖突性無法透過政治規訓和政治承諾的方式得到根本性的解決?；鶎又卫碇黧w單一化與社會需求多樣化之間的張力始終存于基層治理體制之中。

（三）“社會培育”（1980-2000）：市場化轉型中政社二元結構的形成

政治一元化導致的經濟活力不足與社會穩定問題越來越嚴重。1980年代開始，國家決定采用市場經濟的方法建立社會主義市場經濟體制。這個過程在國家層面經歷了兩個階段：第一個階段是80-90年代，市場改革初期，雙軌制的運行；第二個階段是90年代-2000年，市場化的全面推進(渠敬東等，2009)。經濟發展方式的變化也帶動了生產和分配方式的轉型，在農村，最大的制度轉型就是家庭聯產承包責任制的推行。在城市，則是圍繞企業改制進行的單位制改革，試圖將已經嵌入政治行政體系的企業組織重新剝離出去?？焖俚氖袌鲛D型方式給基層治理帶來前所未有的挑戰。伴隨城市和鄉村體制轉型的是流動人口、下崗工人的增加和原有的政治化組織方式的失效。如何重新讓社會組織化并建立基層穩定而有活力的生產、生活秩序是這一時期基層治理的關鍵問題。為了讓基層秩序與國家目標協調，這一時期，基層治理體制采用了自治選舉的方式，同時用項目制培育社會組織。借用行政吸納與群眾選舉參與的方式將流動與沖突的社會群體納入屬地管理的治理體系中。

1.        城市基層治理體制：居委會的恢復與改革

城市基層組織的正式恢復是在1980年1月，以重新公布《城市居民委員會組織條例》為標志?；謴秃蟮木用裎瘑T會規模增大。居委會設立主任、副主任，下設居民小組等。工作任務也更繁多。據上海1982年的統計數據，包括：學習宣傳、衛生和計劃生育、治安保衛、民政優撫、勞動調配、調解、城市建設、婦幼工作等其他事項(刁田一，1989)。1984年，國家對居委會進行了分批整頓和改選，上海市在這一年居民會數據激增，從1689個增加到2831個。

1996年以后，隨著單位制改革的推進，原來由單位負責的居民社會福利重新回到居民委員會的職能中去。居委會更加成為連接政府和底層社會的主要組織化橋梁。上海市曾經指出：“基層建設，上海一直靠兩條，一是加強企業的班組建設，一是地區委員會的工作?！S著企業改革和人民生活、就業方式的改變，單位這條線對人的管理受到了限制，單位管不到底。想來想去還是要抓街道、居委會，人民在居住地的活動相對穩定，社會管理更重要。只有居委會能了解、管理他們”(桂勇、崔之余，2000)。更重要的是，伴隨市場化轉型和為了實現社區在基層的多種功能，保證市場轉型中的社會穩定，國家一方面加強了居委會干部隊伍的建設。根據上海市民政局數據，到1998年3月底，在全市18407年居委會干部中，45歲以下占據31.2%，事業編制的專職干部占26.5%，高中以上學歷的占43.7%，中共黨員占39.8%。專職干部的工資收入也得到了大幅度提升 。另一方面，國家依靠居委會，透過目標責任的考核，組織人員的管理以及財政撥款的激勵，建立起行政管理的領導關系。

2.        鄉村基層治理體制：兩委制與村民自治

改革開放之后，我國農村也出現了巨大的變化。自1982開始，鄉下面設立村民委員會，開始實行村民自治。1987年11月24日，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布。規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會設主任一人，副主任和委員3-7人。村主任和委員皆由村民直接選舉產生。任期三年。1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布：“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟……促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展；鄉鎮政府不得干預依附屬于村民自治范圍內的事項，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。有關鄉統籌、村提留的收繳、使用、集體經濟收益使用以及土地承包經營方案等涉及村民利益的重大事項，村委會必須請村民會議討論決定，才能辦理?！庇纱碎_始，村民委員會決定有關村民利益的自治事務，其經濟和社會事務也由村民委員會集體組織負責。

但是，推行民主選舉的鄉村，仍然呈現出公社化時期“一體多面”的特性。鄉村選舉中交錯出現的宗族長老政治、自治邏輯以及行政管控邏輯以不同的強度和混合方式出現在不同的行政村，也形成鄉村治理極具差異化的地域性分布圖景(賀雪峰，2001)。肖唐鏢基于對50來個村的田野調查，發現“宗族對村政的影響力明顯強于對鄉政的影響力，對治理的影響力明顯強于對選舉的影響力”(肖唐鏢，2003)。除此外，政治精英、地方宗教、黑金勢力、派系、政治冷漠等問題也影響著鄉村民主選舉的具體實踐(賀雪峰，2001；郎友興，2002)。城市化進程中，戶籍制度影響的城鄉分割體制，以及基層鄉鎮政權對市場利益的追逐都在一定程度上影響了鄉村基層治理的格局，使得鄉村市場處在各方利益的夾縫之中，既缺乏有效的公共產品供給模式，也容易受到政商勢力的盤剝。特別是90年代以來，市場經濟的進一步轉型和地產開發大潮的興起，使得征地問題成為影響鄉村基層治理中的一個突出問題(施從美、宋虎，2014)。

與此同時，其他的社會組織開始成長起來，部分社會組織，包括社會團體、民辦非企業、基金會、社區活動團隊，社會中介組織等，也介入和參與到基層治理中來，鄉村和城市都是如此(陳家建，2013)。為了實現社會穩定，找到更多社會治理的抓手，1994年分稅制改革以后，財政支出開始采用“項目制”的方式培育社會組織，借此反哺社會(周飛舟，2012)。這導致，社會組織的數量出現井噴式增長。1988年我國社會組織的數量是4446個，社會團體也是4446個，到2000年，社會組織的數量激增到153322個，社會團體則達到130668個，民辦非企業的數量達到22654個 ，數量增加了3倍多。不過，項目制的運作邏輯之下，這些社會組織大多圍繞某些特定的社會議題，例如貧困、兒童、環保、健康等開展工作，也有項目懸浮，無法深入基層治理的問題。社會組織的運作方式展現出行政考核的特征，基層公共福利和公共品的供給問題始終存在“最后一公里”困境(桂華，2014)。

改革開放所釋放的社會活力推動政治與社會的分居，形成了以項目制為協作模式的政社二元結構。社會組織的力量得以在財政支持和激勵下成長并參與進來，形成社會的“繁榮”景象。但是，分居不分家。社會支持資源的使用仍然用行政管理的方式運作和再分配。官僚邏輯支配甚至替代社會邏輯是這一治理結構的主要問題。

（四）“社會治理”（2000-2019）：“一核多元”架構下的治理共同體建設

2000年開始，一方面，中國加入WTO之后，越來越卷入全球化生產體系之中，全球治理的經驗和價值開始進入中國。另一方面，2004年以來中央政府形成的“科學發展觀”治國理念也將國家對經濟發展的單一追求開始轉向對社會、經濟、文化發展的多元追求。國家建設的方向再一次發生轉向?！吧鐣l展”的治理目標在這一時期日漸突出出來，并透過輿論和各種國家號召成為社會共識。之后，基層治理產生了兩個新的變化。第一，來自社會、市場和國家的不同力量與城鄉社區力量進行碰撞、結合，催生了形式多樣的基層治理主體。這一時期的社會建設出發點的轉換從根本上改變了原來的縱向控制或管理體系，治理手段和治理主體的多樣化和多元化，使得基層治理體制走向網絡化的治理結構。第二，一個重要的新趨勢是，黨組織的黨建活動與基層治理的組織與目標相融合。黨組織成為基層治理體制中一個重要的組織統合和利益整合力量。

1.        城市基層治理體制：走向多元協作的社區制

十六大中央政府提出“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的行政職能定位，城市基層治理體制日漸從“街居制”走向“社區制”，由行政型社區走向合作型社區?！敖志又啤笔恰皢挝恢啤钡漠a物，體現為社區職能的行政化和管理化。我國的城市管理體制是“兩級政府、三級管理” ，即市政府與區政府是兩級政府，街道辦事處作為基層政府的派出機構，擁有一定的管理權限。街道辦事處更多作為行政管理和政策落實的單位發揮作用。雖然法律上，街道辦事處并非政府組織，但是實際工作中，卻異化為政策的“落實機構”。居委會工作任務龐雜，涉及黨、政、警、計生、衛生、優撫安置等。據北京市海淀區萬壽路1993年統計數字顯示，該街道機關總人數150人左右，日常承擔的黨政工作103大項、274小項，其中黨務工作42大項，涵蓋91項具體任務，行政工作61大項，涵蓋183項具體任務(萬鵬飛, 1994)。2000年以前，全國各地也涌現出不少城市基層管理體制改革的創新模式，“上海模式”、“青島浮山后模式”、“武漢江漢模式”、“貴陽小河模式”等(陳雪蓮，2009)。不過這些探索仍然沒有超出縱向的行政管理架構。

2000年以后，北京、成都和上海等地陸續探索出新的模式。例如，2002年，北京確定了22個街道作為街道管理體制改革試點。北京魯谷街道辦事處為了解決舊有管理體制的效率低下，行政職能臃腫的問題，在2003年成立“魯谷社區”，以“社區制”進行改革。魯谷社區下轄20個居民委員會，常住人口2.3萬余戶，近6萬人，流動人口2萬人。改革的中心任務是理順國家、市場和社區關系。同時，建立社區黨工委負責黨建，社區行政事務管理中心承擔行政管理職能，以及社區代表會議組織居民自治的三位一體城市治理體制。社區制“三部一室” 的體制相比“街居制”下的街道工委、街道辦事處組織精簡幅度73%。社區公務員39人，與同類街道90人相比，精簡幅度57%(陳雪蓮，2009)。配合社區代表選舉，黨代表任期制度，社區制還積極培育自治組織與社團，基層社區涌現出各種類型的義工協會、藝術團體、志愿團體、愛家組織，逐步形成了網絡式、合作式的城市基層治理體制。這些創新案例顯示，是基層的治理現實和治理主體互動反向推動了行政管理體制和管理方式的改革。

2.        鄉村基層治理體制：“資本下鄉”與“新鄉賢”帶來新的治理力量

改革開放之前，土改、公社化等集體化的運動將鄉村的各種自治力量基本整合到了一個鄉村行政組織之中。加之改革開放之前，由于二元戶籍制度和城鄉分割體制的影響，鄉村的生產、生活較為固化，村民之間差異性不大，普遍較為貧苦。因此，組織內部的沖突和矛盾不明顯。90年代以后，市場經濟的影響逐步擴散到農村，經過十幾年的發展，日漸形成了二組潛在的矛盾。

第一，村民自治制度與兩委架構之間的不協調。村委自治背景下，農村黨支部領導的是全體村民選舉產生的村委會，而農村黨支部書記則多由鄉鎮黨委確定候選人、村黨委大會選舉產生。兩委干部授權來源的不同形成了基層兩委組織內部的深層張力。假若群眾基礎較好的村長遇到群眾基礎較差又比較強勢的黨委干部，村莊的穩定問題就變得十分棘手。為了改進這一現象，出現了由村民先對黨員投信任票再由支部選舉的“兩票制”，或者黨員和村民民主推薦，上級考察的“兩推一選”制度在各地開始實驗。不過，為了徹底解決農村領導干部之間的內在組織張力，還有些村莊創造出“一肩挑”的模式?！耙患缣簟蹦Ｊ绞侵更h支部書記和村委主任由1人兼容，兩委其他成員交叉兼職，兩套班子，一套人馬。這一模式在2002年由中央14號文件推廣開來 。

第二，戶籍屬地管理與流動人口、多重身份之間的沖突。流動人口、打工人群、經商辦廠的村民增多，村集體內部出現分化。原有的以戶籍身份為主要抓手的屬地管理體制已經無法反應村莊公共生活的現狀。為了解決流動人口和村集體內部的沖突，鄉村基層治理也開始有多元共治的傾向。與城市基層治理體制不同的是，鄉村的基層治理體制主要表現為“村集體企業化”和“資本下鄉”的市場化傾向。2007年，《農民專業合作社法》正式頒布，希望加強農業社會化服務，給農村提供更多支持。2016年12月29日，中央再次發文“穩步推進農村集體經濟產權制度改革”，進一步激活了集體經濟產權制度的市場價值。農村成立“股份制集體經濟”、“合作社”等這樣的經濟組織成為一種潮流。截止到2013年，農業合作社數量達到82.8萬家，占農戶總數的25.2%，到2016年11月底，高達177.4萬家，占農戶總數的43.5%（農業部 2016）。農業合作社成為除了基層政府之外最為主要的農民組織形式，不過這種組織相當部分由外來資本操縱（鄭丹、王偉，2011）。也有資本、權力與大農之間合謀形成的合作社（溫鐵軍，2013）。

由市場和資本的力量對農村進行再組織化已經成為鄉村的新趨勢。以“鄉村建設”、“精準扶貧”和“鄉村振興”為契機，社會組織、市場資本和其他政府機構和人員的力量依次進入鄉村，改變鄉村政治、經濟和社會面貌的同時，也以不同的方式和互動模式塑造了新時代鄉村的社會治理體制。特別是在“美麗鄉村”建設當中，越來越多的旅游企業進入鄉村，對農村的自然資源、生活空間甚至社會關系、生產方式進行再塑造。與此同時，“新鄉賢”也在這波致力于“社會發展”的潮流中重新找回來。鄉村傳統的長老制度、宗族管理以及不同形式和規模的民間互助機制，在外部力量的推動下又重新煥發出生機，形成中重要的鄉治力量。

這些不同的社會力量并非回到建出初的散亂狀態，相反，國家對基層黨組織建設和組織活動的重視，成為一個重要的“統合力量”。表面看來，政黨、行政、市場與社會的力量在城市空間和鄉村空間中形成了不同的具體治理體制，但實際上，兩種空間都呈現出同一種態勢“黨建引領的協同治理模式”，本文稱之為“一核多元”結構。

四、影響治理體制變遷的“基層”因素

從治理結構的視角重新理解70年中國基層治理體制的變遷過程，本文發現，基層治理的政權建設邏輯大體形塑了基層行動者的類型和協作方式，建立起相對穩定的權力分配和協作關系。協作關系的根本性差異使得基層治理結構呈現出截然不同的面貌：分散多元、政治一元、政社二元與一核多元。但是，國家政權在基層的建設過程中，既有限制性的結構化面向，也因為納入不同的行動者，面對迥異的地方情境，體現出與地方規則、社會組織，互相借用、混合，甚至變異執行的另外一面。因此，本文希望從治理主體，特別是政權組織與社群之間如何組織化，被組織化以及互動三個方面，分析影響基層治理變遷的內部動力。

第一，基層政權的組織方式影響治理結構的扁平化程度?；鶎诱嗟慕M織形式和動員方式深刻影響了地方治理的形態。作為國家建設的“觸角”，基層政權隨著國家建設目標的轉變，既呈現出整體性的面貌，又因為地方上具體情境和治理任務的不同，具有地方上的權宜性。不過，基層政權在政治性、行政性與自治性光譜上的位置根本上影響了治理結構的網絡化程度。建國70年以來，政權性質在行政、政治到自治屬性之間的移動，基本形成了行政收編社會、政治收編社會、行政管理社會以及行政協調社會的四種政權-社會互動形態。當政治和行政收編社會的社會，治理結構就呈現出縱向、層級的特征。管理與協調的方式則創造出更網絡化特質的治理結構。

建國初的城市基層體制建設始終伴隨著對城市社會團體和各類流民的改造，通過分類控制與職能收編的方式，實現了“政治的規整化”(郭圣莉，2006)。實際上，應該是“行政的規整化”。職能上收后的各類社團組織逐步消亡。社會改造（1957-1959）時期，在“政治收編社會”和“政治收編生產”兩組收編力量的塑造下，形成了全面管控型社會。政治運動結束之后，國家治理日漸走向現代化。國家基層政權更少呈現政治性的一面，走向制度化與技術化為特征的行政管理體制。社會治理時期，基層政權的“自治性”特征由名走向實，整體上呈現出協調者的角色。不過，基層政權的自治性仍然不充分，在全國范圍內也呈現出不平衡發展的特征。

總體來看，基層政權越是呈現出政治性的一面，其統的力量越強，治理格局就越容易呈現出縱向單一的結構，而基層政權越呈現出自治性的一面，其治理結構的網絡性特征以及多元化性格就越突出?；鶎诱嘈姓膬瀯菔羌夹g化和制度化，相對政治化的基層政權，更能為穩定，不過，政權過度行政化容易引起基層治理制度的“內卷化”，也會犧牲基層活力(劉世定、邱澤奇，2004；賀雪峰，2011)。

第二，基層治理中社會團體的數量與類型，影響治理結構變遷方向和變異（variance）程度。治理結構的變遷最終仍要透過主體之間的策略互動推進，因此，基層治理中社會團體的數量與類型通過形塑政權與社會各組織互動策略的方式影響著治理結構的變遷與變異。一方面，從傳統中國繼承下來的多種形式社會團體的存在使得國家本身也不得不調整策略，豐富手段。例如，政權建設早期，城市，特別是大城市基層建設要面對的社會團體多樣。包括了地域性同鄉會、會館、會所、山莊組織，行業性的會館、會所組織，一般善團、善堂，以及福利事業機構四種組織類型。因此，在政權建設過程中，采用了淘汰、歸口、聯合開辦以及接管等方式處理。純粹的地域性組織，如不承擔相應的公共事務，那么，基層政權更容易采用勸說或者忽略的方式，任其自生自滅。但是，對于承擔公共事務的社會團體，政府不得不接管或者接受這些組織的“討教還價”，以更為寬容的態度部分允許這些社會團體“名亡實存”，繼續發揮功能?；蛘吒纱嗷ハ嘁揽?、嵌入，聯合開辦。在這個過程中，基層政權的行為方式和對公共事務承擔的理解也被改變了。同時社會團體的類型因為政權這種“工具性”偏好也越來越展現出組織愿景的工具化。到社會培育時期，國家資源的下沉與偏好就更明顯的引導特定領域的團體的發展，例如兒童、救助與福利性質的社會團體或組織。改革開放以后的社會培育和社會治理時期，社會組織的激增和自主能力的提升迫使基層政權從分類控制，到行政吸納、嵌入型監管，乃至推動多元共治的形成(付偉、焦長權，2015；劉鵬，2011；康曉光、韓恒，2007)。

另一方面，有些地方的基層自治傳統和社團功能，塑造了基層治理體制的地區差異。邱捷研究了廣州地區的街區傳統，發現，廣州商人和街坊普遍有通過坊眾集廟議事來解決街區公共事務的傳統。這些事務，不僅有福利救濟的類型，還包括一定的罪案處理，例如，可以“捕禁可疑人員、集眾討論處理某些刑事案例”(邱捷，2004)。這種街區自治的傳統和廣州地區較強的宗族、同鄉所等地域性組織的存在，使得廣州地區基層治理的公眾參與程度始終較高。改革開放的城市化進程中，基層社區集體在推動廣東集體土地的股份制改革中發揮了“試驗性”的開創作用?？梢哉f，傳統與現代的各種社區治理方式和組織形式影響了改革開放以來的政策執行、政策創新和政策擴散(朱亞鵬，2010；張緊跟、莊文嘉，2008)。

第三，基層治理的管理手段塑造了治理結構的邊界與靈活性?；鶎拥恼紊鐣臻g中，始終存在著多種身份、訴求以及目標的社會群體。社會個體本身也難以避免地交錯呈現多種角色和面向，如何從一些群體中區分出另外一些。管理手段是基層治理的重要抓手。手段的使用方法也在一定程度上形塑了主體之間的策略互動方式。大體而言，基層治理在社會建設的四個階段，配合當時的治理結構，使用了完全不同四種管理手段：身份管理、生產管理、經費管理和考核管理。我們根據管理手段留給社會靈活回應的空間大小分為軟約束和硬約束。身份管理與生產管理的嚴格約束，特別是檔案登記制度和計劃經濟體制的執行，使得基層基本上沒有更多策略回應空間，屬于典型的硬約束。

社會重構時期，政治身份是基層治理的抓手。依靠政治動員發動群眾和其他社會組織進行社會治理好處是靈活性強、財政成本低。一方面，可以借助群眾參與將原來“成份復雜”、面貌不清的底層社會組織進政治體系，借助思想改造和政策學習等組織活動深入基層，國家權力和能力得以延伸到基層。另一方面，國家治理的各項目標，例如治安、衛生、服務、福利、乃至清潔等得到有效的實現。新政權的基層秩序正是依賴這種動員式的多主體參與模式，滌蕩舊勢力，建立新秩序。但是，“動員式”的基層治理，仍舊是革命邏輯的持續運作(張濟順，2015；郭圣莉，2006)。社會改造時期，伴隨著工農生產國家化的進程，基層治理主要依賴生產單位包辦。由于計劃經濟體制的整體環境影響，個體和社團的自主性被限制在最低范圍內。雖然在這個過程中，也能夠看到社會群體和團體所擁有的“弱者武器”，例如，公社時期的“磨洋工”，單位里職工對單位的“揩油”、“浪費”等行為等(張樂天，1998)。但是，這種對管控的規避并不足以影響基層體制的整體結構。

改革開放以后，市場化轉型，流動人口增加，互聯網技術發展，基層的管理手段越來越柔性化。管理方式開始依賴軟性的經費管理與績效考核。各種各種的社會團體、群體與多種迥異的訴求得以在網絡的不同位置與政權建設的邏輯發生多種形式的互動。最為明顯的改變就是，基層治理的結構邊界越來越模糊，屬地性、歸口性、身份性的約束日漸模糊甚至消失，基層治理日漸走向議題取向的治理結構，也就是說，隨著具體治理議題改變，納入的互動主體和利益相關方隨之改變?；鶎又卫淼木W絡呈現出跨行政區劃、跨管理部門、跨身份人群的多重性和靈活性。

五、小結與展望

本文從治理的“基層”邏輯出發，以建國七十年的治理主體和治理策略為標準對治理治理體制進行了梳理：將基層治理分為社會重構（1949-1957）、社會改造（1958-1979）、社會培育（1980-2000）、社會治理（2000-2019）四個時期。社會重構時期，圍繞社會秩序的建設，基層治理除了城市、鄉村的基層政權，也依賴舊政權殘存的保甲、商會、協會等力量，并越來越多采用政治動員的方式實現治理目標，形成了分散多元的治理結構；社會改造時期，基層治理延續并強化了對政治組織的依賴，并日漸吸納和取代了其他治理主體的功能，形成了政治一元化的治理結構；改革開放后，國家開始反哺和培育社會，城鄉居民自治和社會組織的力量通過“項目制”的方式被納入基層治理體制，形成了政社二元的結構；2000年以來，隨著國家對社會發展的渴求，多樣化的治理主體和手段進入城鄉基層治理網絡，成為黨組織領導下的多元共治力量，形成了一核多元的基層治理體制。

采用治理結構的視角，將基層治理體制的變遷理解為基層政權組織與其他社會治理主體之間權力分享與協作關系的結構化過程。本文認為，基層治理方式的變遷除了國家建設自上而下的動因，還有基層的內部動因。表現為三個方面：第一，基層政權的組織方式影響治理結構的扁平化程度；第二，基層治理中社會團體的數量與類型，影響治理結構變遷方向和變異程度。第三，基層治理的管理手段塑造了治理結構的邊界與靈活性。

歷史的來看，雖然基層治理體制具有地區和時間上的差異性，也在不斷變動中。但是，基層治理體制本身仍然是國家建設的一個部分。國家建設推動了治理目標和政治經濟結構的轉型，這是基層治理體制范式轉移的結構性約束條件。換句話說，國家建設任務的轉向為基層治理主體的參與和參與模式提供了行動的舞臺。不可否認的是，范式轉移的背后仍然可以看到基層治理中的延續性。特別是各種形式和手段的運動式治理仍然影響了基層治理體制的運作方式。本質上，“動員式”、“單位制”、“項目制”乃至以“鄉村振興”“社區培育”等都具有群眾和社會動員的特性，不過，動員所依賴的組織、目標和方式發生了轉向。從純粹的政治動員，行政動員，越來越走向市場和社會的廣泛動員。延續中有創新。治理模式、參與主體的協作方式都擴大了治理的參與性、響應性，改善了治理的水平。

在國家統一行動之下，仍然要注意到實際發生在“基層”的治理主體和治理方案是如何互動的，從而理解基層治理的微觀機制。除了尋找歷史長河中形塑范式變遷的宏觀結構性因素和國家行動的塑造作用，基層治理體制中實際“在場”的多元主體作為行動者，如何組織化，被組織化以及互動也是重要的影響因素。也正是多元主體的協作模式的差異推動了治理結構的漸進發展與革命性的體制轉變。治理結構漸進發展產生出的治理問題同時也是國家調整治理目標，改變國家行動的“自下而上”的動力?？偟膩碚f，勾勒基層治理方式的歷史變遷可以讓我們清楚掌握基層治理的歷史圖景和歷史遺產，同時補充基層治理變遷的行動者視角。本文粗陋的勾勒在提供一種分析方式的同時，也期待更多文章致力于對于每個時期，不同治理參與主體之間的互動策略、模式和演進的經驗研究。

 

 

 

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原文載于《經濟社會體制比較》2019年第5期